II SA/Kr 1914/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marii J., Zofii O. i Mariana O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.-S. z dnia 19 czerwca 1998 r., (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia - skargę oddala. Decyzją z dnia 20 lutego 1998 r. (...) Przewodniczący (...) Miejskiej Strefy Usług Publicznych na podstawie art. 48, art. 52 w zw. z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 14 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, nakazał Marii J. dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego w latach 1996-1997 ogrodzenia działki nr 94/1 w K. /od strony drogi publicznej-lokalnej/ o łącznej długości 33 m. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na następujących ustaleniach; Ogrodzenie działki w 1973 r. wykonał mąż Marii J. Było ono metalowe /słupki metalowe osadzone na betonowym fundamencie oraz metalowe przęsła/. W lipcu-sierpniu 1996 r. rozpoczęto remont ogrodzenia, który polegał na nadbudowaniu podmurówki i wykonaniu 5 słupków murowanych z cegły. W lipcu-sierpniu 1997 r. wykonano pozostałe 6 słupków murowanych z cegły. Przęsła ogrodzenia wykonano z elementów metalowych. Inwestor Maria J. nie posiadała pozwolenia budowlanego na przebudowę ogrodzenia, nie zgłaszała też zamiaru przystąpienia do tej przebudowy. Organ administracji ocenił, że wykonanych robót nie można uznać za remont ogrodzenia, gdyż zgodnie z ustawową definicją tego pojęcia /art. 3 pkt 7 ustawy/ remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. W wyniku zaś wykonanych robót powstał obiekt o innej formie niż wcześniej, zrealizowaną więc inwestycję należało uznać za budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć zarówno wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jak też odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego. Skoro zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji, to jej brak powoduje, że wykonaną inwestycję należy uznać za tzw. samowolę budowlaną. Ponadto w uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji odniósł się do złożonych przez strony tj. Marię J., Zofię O. i Mariana O., zastrzeżeń. W szczególności wyjaśnił, że ul. T. w K. jest drogą publiczną-lokalną, co jednoznacznie potwierdza treść załącznika nr 1 do rozporządzenia Wojewody N. z 28 kwietnia 1995, oględziny były prawidłowo przeprowadzone, a stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego ich wyniki stanowiły podstawę do wydania decyzji. Podkreślił też organ, że zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego, adresatem decyzji jest inwestor obiektu, nie zaś współwłaściciele nieruchomości, na której obiekt się znajduje. Maria J. sama zaś potwierdziła, że jest inwestorem. W odwołaniu od tej decyzji Maria J., Zofia O. i Marian O. zarzucili: -zastosowanie prawa nie obowiązującego w dniu wydania decyzji tj. bez uwzględnienia nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 22 sierpnia 1997 r., która zmieniła reżim prawny ogrodzeń, -błędy w ustaleniach faktycznych, ponieważ wbrew tym ustaleniom ul. T. nie przebiega wzdłuż działki 94/1, lecz przebiega tam droga oznaczona na mapach nr 1104 nie będąca drogą publiczną, -brak w uzasadnieniu decyzji przytoczenia treści przepisów prawa tj. naruszenie art. 107 par. 3 Kpa, -błędną wykładnię przepisów art. 48 i art. 52 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez nałożenie obowiązku tylko na Marię J. z pominięciem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, której częścią składową stało się wzniesione ogrodzenie, oraz przyjęcie, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym, choć zgodnie z cyt. przepisem jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym. Decyzją z dnia 29 czerwca 1998 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.-S. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Stwierdziło bowiem co następuje: 1. Rzeczywiście w dacie wydania decyzji obowiązywało Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r., a zgodnie z art. 6 tej ustawy nowe przepisy miały zastosowanie do postępowań już wszczętych wcześniej. Według nowelizacji budowa /a więc i przebudowa - art. 3 pkt 6/ ogrodzenia od strony dróg i innych miejsc publicznych zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Brak dopełnienia tego obowiązku skutkuje taką samą sankcją z art. 48, co brak dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W przepisie tym jest także mowa expressis verbis o "miejscu publicznym", co można odnieść do odgałęzienia ul. T. Błędne przyjęcie przez organ I instancji, że w sprawie należy stosować przepisy z daty wznoszenia ogrodzenia, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia. 2. Zarzut braku przytoczenia przepisów prawa jest chybiony, bowiem przepisy, na których decyzję oparto tj. art. 48 i art. 52 Prawa budowlanego, zostały w wystarczającym stopniu wyjaśnione. Art. 107 par. 3 Kpa nakłada obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów, nie nakazuje natomiast cytowania w całości norm prawnych. 3. Nie ma błędu w ustaleniach faktycznych. Uznanie, że działka 94/1 znajduje się przy ul. T. ma swoje uzasadnienie zarówno w piśmie Urzędu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej K. z dnia 28 stycznia 1998 r., jak też w treści załączonych map, z których wynika, że budynek położony na działce 94/1 oznaczony jest nr porządkowym 26A - przynależącym do tej ulicy, chociaż faktycznie nieruchomość ta przylega bezpośrednio do działki nr 1193 /dawniej 1105/, będącej odgałęzieniem ul. T., nie posiadającym odrębnej nazwy, ale służącym jako uzupełnienie sieci drożnej tj. dojazdowi do kilku posesji. Ul. T. posiada udokumentowany status lokalnej drogi miejskiej, zaś wyżej opisane odgałęzienie jest również własnością komunalną i ma charakter miejsca publicznego jako dojazd do kilku posesji i dalej do pól i lasu. 4. Chybiony jest również zarzut błędnej wykładni prawa. W art. 3 pkt 9 ogrodzenie wymienione jest jako przykład urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym: rozumiane jako urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Wskazuje to na prawidłowość traktowania ogrodzenia jako obiektu budowlanego, którym, zgodnie z art. 3 pkt 1a jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Nie wyklucza to również traktowania ogrodzenia jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3, skoro ma ono ewidentnie charakter budowli ochronnej, przykładowo wspomnianej w tym przepisie. Ogrodzenie może być też traktowane jako obiekt małej architektury. W każdym przypadku stanowi obiekt budowlany wymieniony w art. 30 ustawy, jako wymagający zgłoszenia przed przystąpieniem do budowy. 5. Skierowanie nakazu tylko do jednego ze współwłaścicieli, który jednocześnie jest inwestorem nielegalnej przebudowy ogrodzenia, wynika z przepisu art. 52 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim decyzja może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Nakaz słusznie został skierowany do osoby odpowiedzialnej za działanie sprzeczne z prawem. Pozostali współwłaściciele byli stronami postępowania i taka interpretacja nie narusza ich praw. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Maria J., Zofia O. i Marian O. zarzucili, że organ II instancji w istocie przeszedł do porządku dziennego nad faktem, że decyzja organu I instancji oparta została na prawie nie obowiązującym w dacie jej podjęcia, oraz bezkrytycznie i błędnie usprawiedliwił brak przytoczenia przez ten organ przepisów prawa w uzasadnieniu decyzji. Nie wyjaśniono też przekonywająco dlaczego uznano tylko Marię J. za inwestora, skoro remont ogrodzenia został już zakończony, a wyremontowany płot jest posadowiony na działce będącej przedmiotem współwłasności ułamkowej. W stosunku do inwestora organ nadzoru dysponuje instrumentem w postaci wstrzymania robót budowlanych, natomiast ustawa nie wspomina o uprawnieniach organu nadzoru w stosunku do ew. byłych inwestorów. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że jej zarzuty są nieuzasadnione. Treść przepisów prawa, na których została oparta decyzja została dostatecznie przez organ I instancji wyjaśniona, a nieuwzględnienie noweli ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. nie miało wpływu na treść decyzji. Wyjaśniono też sprawę skierowania nakazu tylko do Marii J. Z art. 52 Prawa budowlanego wynika możliwość skierowania nakazu rozbiórki do inwestora, właściciela lub zarządcy według uznania organu administracji, który nie ma żadnego obowiązku ustalania czy to stopnia "współwiny", czy stopnia "współfinansowania" w odniesieniu do obiektu samowolnie wybudowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał wyraźnie, że dostrzeżone uchybienie, polegające na pominięciu nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r., nie mogą stanowić przyczyny uchylenia decyzji. Jednocześnie wyjaśnił szczegółowo treść i znaczenie wprowadzonych do ustawy zmian i wykazał, że na treść rozstrzygnięcia nie mogły mieć one wpływu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzenia od strony dróg i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a konsekwencją braku zgłoszenia jest, stosownie do art. 48, nakaz rozbiórki. Już sam fakt obwarowania budowy ogrodzenia /o szczegółowo opisanym przepisem charakterze/ wymaganiem zgłoszenia, oznacza, że ustawodawca ogrodzenie to uznał za obiekt pozostający w zainteresowaniu organów budowlanych, a więc za obiekt budowlany. Faktu tego nie zmienia to, że ogrodzenia zostały wymienione w pkt 9 art. 3 Prawa budowlanego jako urządzenia budowlane. Zawarte w art. 3 pkt 1-5 i 9 definicje mają charakter opisowy, otwarty, odnoszą się do cech charakterystycznych, ale ich nie wyczerpują. Prawidłowa interpretacja tego rodzaju norm musi uwzględniać związki definiowanego pojęcia z instytucją mającą zastosowanie w konkretnej sprawie. Związek taki organ administracji uwzględnił i wywiódł ostatecznie odpowiadający prawu wniosek, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała co najmniej zgłoszenia, a brak tego zgłoszenia powoduje konieczność zastosowania art. 48 ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącym zapis ostatniego zdania art. 107 par. 3 Kpa nie oznacza, aby obowiązkiem organu było dosłowne cytowanie przepisów, które w sprawie miały zastosowanie. Z uzasadnienia winno wynikać, jaka jest treść stosowanego przepisu, oraz jakie znaczenie i dlaczego organ przepisowi temu nadaje. Wymóg ten został zachowany przez organ I instancji w stopniu dostatecznym, co zostało odnotowane przez organ odwoławczy. Nie jest również trafny zarzut skarżących, jakoby nakaz został skierowany błędnie tylko do Marii J. Jest rzeczą niewątpliwą, że Maria J., co sama przyznała, była inwestorem przedmiotowego ogrodzenia. Przepis art. 52 wymienia inwestora jako zobowiązanego do dokonania rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 ustawy, z całą pewnością więc nie wyklucza go z kręgu zobowiązanych po zakończeniu budowy. Art. 48 ma bowiem zastosowanie zarówno do obiektów będących w budowie, jak i już wybudowanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Jednocześnie w art. 52 ustawy nie zostało uregulowane pierwszeństwo zobowiązanych w zależności od etapu budowy czy faktu jej zakończenia. Wszystkie osoby tam wymienione zobowiązane są w tej samej kolejności i w tym samym stopniu, nałożenie więc przez organ obowiązku tylko na inwestora nie stanowi naruszenia przepisu. Kwestia wewnętrznych stosunków między inwestorem i właścicielem, czy też między współwłaścicielami /z których jeden jest inwestorem/ i ewentualnych rozliczeń majątkowych pozostaje poza zainteresowaniem organu budowlanego. Ostatecznie stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia, a sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł uchybień mogących powodować uchylenie zaskarżonej decyzji. Dlatego, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Skargę należało oddalić.