II SA/Kr 686/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu, sprawy ze skargi Małgorzaty C. na decyzję Wojewody M. z dnia 1 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem okresu w niej ustalonego - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, (...). Decyzją z dnia 1.02.2000 r., (...) Wojewoda M. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ w związku z art. 233 tej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania Krystiana W. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., z dnia 4.02.1997 r. (...), orzekającej o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego nabytego przez Małgorzatę M.-W., Krystiana W., Annę H. i Marka H. w stosunku do działki nr 72/17 o pow. 1,8097 ha, obręb geodezyjny 7 N.-H., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. stwierdził co następuje: decyzją z dnia 4.02.1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. - w związku z prowadzonym postępowaniem o zwrot części działki nr 72/14 - orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego w stosunku do projektowanej działki nr 72/17, przysługującego Małgorzacie M.-W., Krystianowi W., Annie H. i Markowi H. Uwzględniając odwołanie Krystiana W. Wojewoda K. decyzją z dnia 31.10.1997 r., (...), uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie rozwiązania użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Uwzględniając skargę Juliana C. oraz Eugeniusza P. i Aliny S. na powyższą decyzję Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 1999 r., II SA/Kr 2236/97 i II SA/Kr 2379/97 stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody K. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. ;. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. W tym stanie rzeczy orzekając ponownie w sprawie należało rozpatrzyć odwołanie Krystiana W. od nieostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 4.02.1997 r. Z dniem 1.01.1998 r. przestała obowiązywać ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 241 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązującej od tego dnia, sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. W świetle tych przepisów stosunek użytkowania wieczystego gruntu jest stosunkiem cywilnoprawnym, z czego wynika cywilnoprawny charakter czynności kształtujących jego treść. W konsekwencji tego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy właściwy organ, a więc na podstawie art. 11 ustawy w brzmieniu nadanym treścią art. 137 pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrój ową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ Prezydent Miasta K. może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu. W tym stanie prawnym postępowanie w sprawie rozwiązania prawa użytkowania wieczystego jest postępowaniem cywilnym, a nie administracyjnym i nie może być prowadzone w tym trybie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Małgorzata C. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa i w związku z art. 33 ust. 3 i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowienia tego ostatniego przepisu nie mogą stanowić podstawy do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umorzeniu postępowania I instancji. Takie rozstrzygnięcie w świetle postanowień art. 105 par. 1 Kpa byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby postępowanie organu I instancji było od początku albo stało się przed wydaniem decyzji przez ten organ bezprzedmiotowe, a więc gdyby zasada przewidziana wart. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywała już w dniu 4.02.1997 r. Ponieważ zaczęła ona obowiązywać dopiero w toku prowadzonego ponownie - w wyniku rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - postępowania odwoławczego, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno zostać prowadzone to właśnie postępowanie. W konsekwencji, skoro na etapie postępowania odwoławczego - zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - organy administracji publicznej zostały pozbawione kompetencji w sprawach o wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, to właśnie i wyłącznie to postępowanie winno było zostać umorzone na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 105 par. 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, odmiennie niż ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewiduje możliwości ingerowania organu administracji w stosunki cywilnoprawne o charakterze cywilnoprawnym, łączące właściciela gruntu i użytkownika wieczystego. Skoro ta zmiana stanu prawnego i uchylenie przepisów prawnych nastąpiło w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji jako bezprzedmiotowe. Rozpatrując skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Decyzją z dnia 31.10.1997 r., (...) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Krystiana W. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 04.02.1997 r., (...), orzekającej o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego nabytego przez Małgorzatę M.-W., Krystiana W., Annę H. i Marka H. w stosunku do działki nr 72/17 o pow. 1,8097 ha, obręb geodezyjny 7 N.-H., Wojewoda K. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie rozwiązania prawa użytkowania wieczystego obciążającego powyższą nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda K. stwierdził co następuje: Wojewoda K. decyzją z dnia 28.07.1992 r. (...) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5.12.1990 r. przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego w K. prawa użytkowania wieczystego między innymi działki nr 72/7 o pow. 3,3211 ha, z której w wyniku kolejnych podziałów powstała między innymi działka 72/14, w stosunku do której - w związku z prowadzonym postępowaniem o zwrot - przygotowany został projekt podziału na działki 72/15, 72/16 i 72/17. Na wniosek Juliana C., wnioskodawcy postępowania w sprawie o zwrot, wszczęte zostało przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. postępowanie o rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr 72/17 o pow. 1,8097. Nabyte prawo użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego zbyło umową sprzedaży z dnia 13.12.1994 r. na rzecz Małgorzaty M.-W., Krystiana W., Anny H. i Marka H., którzy umową z dnia 23.01.1995 r. na okres do 1.01.2000 r. wydzierżawili część działki nr 72/10 firmie "T." S.A, której są wyłącznymi właścicielami. Przeprowadzone w dniu 29.09.1997 r. oględziny nieruchomości z udziałem stron i uprawnionego geodety wykazały, że na terenie projektowanej działki nr 72/17 są usytuowane: jezdnia żwirowa utwardzona i garaże z blachy falistej nietrwale związane z gruntem, stanowiące własność osób fizycznych innych niż użytkownicy wieczyści. Na części znajduje się plac wyłożony płytami betonowymi. Pozostała część działki porośnięta jest trawą, która była koszona w czasie oględzin. W pobliżu powyższego placu betonowego, w trawie znajduje się składowisko gruzu. Analiza decyzji organu I instancji i przebieg przeprowadzonego przez ten organ postępowania nie wskazują na naruszenie przez ten organ prawa. Niemniej jednak dopatrzono się w tym postępowaniu pewnych uchybień proceduralnych. W szczególności nie został zbadany status firmy "T." S.A. a organ I instancji mimo, że stwierdził, iż firma ta nie wykazała umocowania do działania w sprawie, wydał jej egzemplarz zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim jednak w związku ze zmianą użytkownika wieczystego należało zbadać, czy odwołujący się, a nie Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego w K., korzystają z gruntu zgodnie z przeznaczeniem, a w szczególności czy wbrew umowie nie wznieśli określonych w niej budynków lub urządzeń. Tak rozumiejąc art. 240 Kc i art. 26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należało ocenić, że obecni użytkownicy wieczyści nie korzystają z gruntu - poczynając od momentu nabycia praw do gruntu - w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem. W okresie od nabycia użytkowania wieczystego: - wystąpili do Wydziału Architektury Urzędu Miasta K. i uzyskali opinię z 20.03.1995 r. określającą przeznaczenie działki nr 72/10, - zlecili wykonanie opinii dotyczącej warunków geotechnicznych podłoża gruntowego, - wystąpili do odpowiednich służb o zwiększenie zasilania działki w energię elektryczną i przeprowadzili dwie linie energetyczne podziemne, - wykonane zostało na zlecenie "T." S.A. Studium zagospodarowania przestrzennego terenu niezbędne do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, - "T." S.A wystąpiła i uzyskała 30.10.1997 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego między innymi projektowaną działkę nr 72/17. Decyzja ta wprawdzie nie jest ostateczna w czasie orzekania przez Wojewodę K., ale jest niezbędna dla uzyskania pozwolenia na budowę projektowanych obiektów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Julian C. wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Wojewody K. zarzucając: - rażące naruszenie w zaskarżonej decyzji postanowień art. 2 ust. 1 i art. 26 ustawy o gospodarce gruntami (...); - naruszenie postanowień art. 10 i art. 77 Kpa; - naruszenie art. 107 Kpa; - naruszenie art. 136 i art. 138 Kpa. Wojewoda K. błędnie przyjął, że źródłem obowiązków wieczystych użytkowników jest umowa kupna-sprzedaży prawa użytkowania wieczystego zawarta pomiędzy poprzednim a obecnymi użytkownikami wieczystymi w dniu 13.12.1994 r. i że w związku z tym ocena zgodnego z prawem korzystania z nieruchomości winna sięgać wyłącznie do tego momentu, nie uwzględniając sposobu korzystania z niej przez poprzednika prawnego. Jest to stanowisko błędne. Obecni użytkownicy wieczyści nabyli to prawo w drodze umowy kupna-sprzedaży i nabyli je w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono jego zbywcom. Źródłem ich obowiązków jest więc treść decyzji Wojewody K. z dnia 28.07.1992 r. stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego i określająca sposób korzystania z gruntu, nie zaś umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego zawarta z tym Przedsiębiorstwem. Takie stanowisko prowadziłoby do uznania, że przy przenoszeniu prawa użytkowania wieczystego drogą umów kupna-sprzedaży niemożliwe byłoby ustalenie prawidłowego korzystania z nieruchomości, gdyż za każdym takim nabyciem prawo użytkowania wieczystego powstawałoby niejako "na nowo". Wbrew twierdzeniom Wojewody K. organ I instancji nie naruszył postanowień art. 10 i art. 77 Kpa, ustalił bowiem, że "T." S.A. nie może być pełnomocnikiem użytkowników wieczystych w postępowaniu o rozwiązanie tego prawa. Natomiast Wojewoda K. naruszył postanowienia art. 136 Kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Tymczasem wszystkie dowody w sprawie zostały przedstawione przez użytkowników wieczystych w drugiej instancji. W takiej sytuacji organ II instancji nie powinien wydawać merytorycznej decyzji, lecz ewentualnie nakazać ponowne rozpatrzenie sprawy organowi I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Takie postępowanie Wojewody K. uniemożliwiło normalną, instancyjną kontrolę wydanej decyzji i uniemożliwia stronie skorzystanie ze zwykłego środka odwoławczego. Z kolei Eugeniusz P. i Alina S. w swojej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawili przebieg swoich starań od 1991 r. o odzyskanie nieruchomości - parceli gruntowej 766/5 wchodzącej w obecnej działki nr 72/17 wywłaszczonej na cele budowy N.-H. W odpowiedzi na skargi Wojewoda K. wniósł o ich oddalenie, uznając, że nie są zasadne. Rozpatrując skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył i ustalił co następuje: 1. W związku z podniesionymi w skargach Juliana C. oraz Eugeniusza P. i Aliny S. zarzutami wobec decyzji Wojewody o różnym charakterze i o różnej wadze, w związku z postanowieniami art. 22 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzona przez ten sąd dowolnie, lecz - wprost przeciwnie - musi przebiegać w pewnej określonej kolejności. W pierwszej kolejności musi być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które je poprzedzało z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną /por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, str. 247-248/. 2. Kierując się powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody K. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 in fine Kpa, a to art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ w związku z postanowieniami art. 240 Kc. Zgodnie z postanowieniami art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości kierownik urzędu rejonowego w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa może wydać decyzję o rozwiązaniu umowy i zarządzić odebranie gruntów stosownie do art. 240 Kc. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że umowa o oddanie gruntu Skarbu Państwa może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z niej w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, a w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Należy przyjąć, że identyczne zasady obowiązują w przypadku, jeżeli prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie decyzji administracyjnej. Prawo użytkowania wieczystego działki nr 72/7, z której w wyniku podziału powstała m.in. działka nr 72/14, nabyło Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego w K. na mocy decyzji Wojewody K. z dnia 28.07.1992 r., (...), wydanej na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./. Art. 1 tej ustawy stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa będące w dniu wejścia w życie ustawy /tj. w dniu 5.12.1990 r ; por. art. 13 ustawy/ w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Tak więc Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego w K. nabyło prawo użytkowania wieczystego działki nr 72/7 w dniu 5 grudnia 1990 r. 3. Decyzja Wojewody K. stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego działki nr 72/7 przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego w K. została wydana przed zmianą postanowień art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dokonaną ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 91 poz. 455/. Nie zawiera, czego wymaga art. 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości po zmianie dokonanej ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniającą tę ustawę, określenia warunków użytkowania wieczystego. Nie zawiera również - czego wymaga art. 239 par. 1 Kc w odniesieniu do umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, a co - jak wyżej ustalono - powinno odnosić się również do decyzji oddalającej bądź stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego, sposobu korzystania z gruntu Skarbu Państwa. Pkt 4 decyzji stanowi jedynie, że użytkownik wieczysty jest zobowiązany do korzystania z gruntu zgodnie z jego prawem. W takiej sytuacji należy przyjąć, że przeznaczenie gruntu wywłaszczonego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. wynika z określenia celu wywłaszczenia zawartego w tej decyzji oraz ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą (...) Rady Miasta K. z dnia 16.11.1994 r. Jest nim budownictwo mieszkaniowe wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. Znajduje to również potwierdzenie w ustaleniach zawartych w decyzji (...) z dnia 29.09.1997 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (...), wydanej na wniosek aktualnych użytkowników m.in. działki nr 72/ 17. Oględziny nieruchomości przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 17.09.1996 r. (...) oraz przez Wojewodę K. w toku postępowania odwoławczego w dniu 29.09.1997 r. (...) wskazuj ą w sposób nie budzący wątpliwości, że wieczysty użytkownik korzysta z gruntu - działki nr 72/17 w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego i rozstrzygnięcie organu I instancji o rozwiązaniu tego prawa i zarządzeniu odebrania gruntu użytkownikowi wieczystemu jest zgodne z postanowieniami art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 240 Kc. Nie można natomiast zaakceptować i należy ocenić jako rażąco sprzeczne z powyższymi przepisami, przyjęte przez Wojewodę K. takie rozumienie tych przepisów, wedle którego ocenie, czy oddany w użytkowanie wieczyste grunt jest wykorzystywany przez użytkownika zgodnie z przeznaczeniem, podlegałoby jedynie korzystanie z gruntu przez aktualnego, ostatniego w dacie wydawania decyzji w sprawie rozwiązania użytkowania wieczystego, użytkownika. Ani postanowienia art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani art. 240 Kc nie upoważniają do takiego rozumowania. Prawo użytkowania wieczystego jest prawem zbywalnym i przyjęta przez Wojewodę K. wykładnia powyższych przepisów czyniłaby możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego iluzoryczną. Nic nie stałoby bowiem na przeszkodzie w zbyciu tego prawa nawet w przeddzień wydania decyzji w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, co - przy przyjęciu wykładni przepisów art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce i art. 240 Kc zaprezentowanej przez Wojewodę K. wykluczałoby wydanie decyzji o rozwiązaniu umowy użytkownika wieczystego. Mając na uwadze powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku. Orzekając ponownie w sprawie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda M. wydał zaskarżoną decyzję w dniu 1.02.2000 r. Z dniem 1.01.1998 r. utraciła moc ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Ustawa ta zawiera w art. 233 przepis przejściowy, zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie prowadzi się na podstawie jej przepisów. Interpretując postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda M. uznał - wskazując na to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - iż na gruncie tej ustawy organy administracji publicznej przestały być właściwe do orzekania o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego przed upływem określonego w niej terminu. W świetle natomiast postanowień art. 33 ust. 3 w związku z art. 11 ustawy Prezydent Miasta K. w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność gminy - Miasta K. może żądać rozwiązania takiej umowy. Postępowanie, w którym to może nastąpić jest postępowaniem cywilnym, a nie administracyjnym i nie może być prowadzone w tym trybie. W związku z powyższym Wojewoda M. wskazując jako podstawę prawną art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewody M. oparte na rozumowaniu wyżej zaprezentowanym, zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a to postanowień art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z postanowieniami art. 105 par. 1 tego kodeksu i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Od tej zasady art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa - który został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji Wojewody M. - wprowadza wyjątek pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Ograniczenie to wynika z przesłanek dopuszczalności umorzenia tego postępowania. Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że umorzenie postępowania pierwszej instancji przez organ odwoławczy jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy organ ten stwierdzi, że postępowanie przed tym organem było bezprzedmiotowe, a więc zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 105 par. 1 Kpa /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 1995 r., SA/Wr 96/95 - nie publ./. O bezprzedmiotowości takiej można mówić wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji /por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r. str. 664/. Taka sytuacja nie zaistniała w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją Wojewody M.. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. podjął swoją decyzję o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego działki nr 72/17 w dniu 4.02.1997 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która w art. 26 ust. 2 przewidywała właściwość rejonowego organu rządowej administracji ogólnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego i zarządzeniu odebrania gruntu w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa stosownie do postanowień art. 240 Kc. Prowadzone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. postępowanie zakończone decyzją z dnia 4.02.1997 r. nie stało się bezprzedmiotowe w związku z wejściem w życie w dniu 1.01.1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawarta w tej ustawie konstrukcja użytkowania wieczystego/, a w szczególności postanowienia art. 33 ust. 3 ustawy wyłączają drogę pompowania administracyjnego w sprawach rozwiązywania umowy użytkowania wieczystego przed upływem okresu ustalonego w umowie. Jednocześnie art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera uregulowanie przejściowe w odniesieniu do postępowań nie zakończonych decyzją ostateczną w dniu wejścia w życie ustawy, nakazując dalsze ich prowadzenie na podstawie przepisów tej ustawy. Takie uregulowanie zawarte w art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może w żadnym przypadku być rozumiane - jak to przyjął Wojewoda M. w zaskarżonej decyzji - że bezprzedmiotowe stało się postępowanie w sprawie prowadzone przez organ I instancji -Kierownika Urzędu Rejonowego w K. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami a pod rządami ustawy o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości i w tym czasie zakończone decyzją, która - co więcej - została oceniona jako zgodna z prawem w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zakończonym wyrokiem tego Sądu z dnia 28.09.1999 r. Norma przejściowa zawarta w art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy może być rozumiana wyłącznie w ten sposób, że, ponieważ - zgodnie z art. 33 ust. 3 tej ustawy - organy administracji publicznej utraciły z dniem 1.01.1998 r. kompetencję do prowadzenia postępowania w sprawach o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przed upływem okresu w niej ustalonego - i stało się to na etapie postępowania odwoławczego - to właśnie i wyłącznie to postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa jako bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/ w związku z postanowieniami art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.