II SA/Łd 1963/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Jerzego B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 19 października 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy zameldowania - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia 19 października 2000 r. (...) po rozpatrzeniu odwołania Jerzego B. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 13 września 2000 r. (...) w sprawie odmowy zameldowania Jerzego B. na pobyt czasowy powyżej 2 miesięcy w altanie na działce rekreacyjnej Pracowniczego Ogrodu Działkowego "U." na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./ - utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ I instancji orzekł o odmowie zameldowania biorąc pod uwagę przepis art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1 i ust. 2, 47 ust. 1 i ust. 2 powyższej ustawy oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie prowadzenia ewidencji ludności /Dz.U. nr 32 poz. 176/. Pobyt Jerzego B. na działce rekreacyjnej nie ma charakteru czasowego, bo wiadomo, że Jerzy B. przebywa na działce od wielu lat. Działka w pracowniczym ogrodzie działkowym służy do prowadzenia upraw ogrodniczych i wypoczynku, nie jest przeznaczona do na cele mieszkaniowe a altana jako urządzenie na działce nie może być użytkowana jako miejsce pobytu stałego czy czasowego. Zdaniem organu I instancji altana nie jest lokalem, ani pomieszczeniem w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...) i dlatego należało odmówić zameldowania. W dniu 15 września 2000 r. Prezes Polskiego Związku Działkowców - Pracowniczego Ogrodu Działkowego "U." oświadczył, że Jerzy B. użytkuje działkę nr 69, posiada na niej altanę, której budowa nie została zakończona. Podkreślał aspołeczne zachowanie Jerzego B. i prosił o uniemożliwienie zameldowania na terenie ogródków działkowych. W odwołaniu Jerzy B. podniósł m.in., że wydana decyzja pozbawia go prawa swobodnego wyboru miejsca pobytu i czasowego zamieszkania, narusza jego prawa własności do altany i sposobu jej wykorzystywania. Organ odwoławczy uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji I instancji powołał przepis art. 1 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, stanowiący że ewidencja ludności polega m.in. na rejestracji danych o miejscu pobytu osób oraz przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 nakładający na obywateli polskich stale przebywających na terytorium Rzeczypospolitej obowiązek zameldowania się w miejscu pobytu stałego. Pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania /art. 6 ust. 1/ a pobytem czasowym przebywanie bez zamiaru zamiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości /art. 7 ust. 1/. Do dokonania czynności materialno-technicznej zameldowania określonej osoby w określonym miejscu na pobyt stały lub czasowy ponad 2 miesiące niezbędne jest spełnienie łącznie 2 przesłanek: 1/ osoba ubiegająca się o zameldowanie winna zamieszkiwać w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem, 2/ osoba ta winna posiadać uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ubiega się o zameldowanie. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych uprawnienia do przebywania w lokalu potwierdza właściciel, bądź zarządca budynku, natomiast fakt pobytu osoby ubiegającej się o zameldowanie stwierdza najemca lub właściciel lokalu. Brak któregoś z potwierdzeń uniemożliwia dokonanie czynności meldunkowej. Jerzy B. w dniu 14 sierpnia 2000 r. przedłożył w organie ewidencji ludności wypełniony druk zgłoszenia czasowego uprawniający do zameldowania od 16 sierpnia 2000 r. do 23 października 2000 r. na terenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych. Zdaniem organu odwoławczego, działka rekreacyjna, jak również naniesienia na niej się znajdujące służą do upraw i wypoczynku a altana, w której chciał zameldować się Jerzy B. znajduje się na terenie pracowniczego ogrodu działkowego, który nie jest terenem mieszkaniowym w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W stosunku do altan i obiektów budowlanych na działkach pracowniczych i ogrodach działkowych nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Są to konstrukcje lekkie, które nie są przeznaczone na pobyt stały, bądź czasowy pobyt ludzi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Altana nie jest obiektem przeznaczonym na pobyt ludzi a Jerzy B. posiada lokal mieszkalny w Z., gdzie jest zameldowany na pobyt stały. Z uwagi na te okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że Jerzy B. nie posiada uprawnień do przebywania pod wskazanym adresem a w konsekwencji należało odmówić zameldowania. Jerzy B. zaskarżył tę decyzję do Sądu, podnosząc zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 Konstytucji RP przyznającego prawo swobodnego wyboru miejsca pobytu i art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz, art. 19 ustawy o ewidencji ludności poprzez odmowę zarejestrowania faktycznego miejsca pobytu, naruszenia jego prawa własności altany i dysponowania nią. Skarżący podołał się na fakt meldowania osób, przebywających w domkach campingowych o lekkiej konstrukcji w celach wypoczynkowych lub w celu zabezpieczenia mienia i gospodarowania nim. Zarzucił także wskazanie na bezpodstawny zarzut aspołecznego zachowania, bez określenia na czym miałoby polegać. Skarżący zarzucił także wadliwość ustaleń faktycznych dotyczących m.in. niezakończenia budowy altany od 20 lat, czasowego charakteru pobytu na działce, założenia iż lekki charakter konstrukcji altany uniemożliwia czasowy pobyt ludzi w sytuacji gdy altana służy właśnie do tego celu. Skarżący podniósł także, że w istocie odmowa wynika z uwzględnienia prośby Prezesa POD "U.", jego zdaniem nieuzasadnionej, zwłaszcza w sytuacji gdy nie zabrania mu się przebywania na działce. Jerzy B. zarzucił także uniemożliwienie mu udziału w posiedzeniu organu odwoławczego na którym mógłby przedstawić wszystkie dowody istotne dla sprawy. W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta Ł. stanowił przepis art. 47 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /w dacie orzekania - Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./. W uzasadnieniu tej decyzji powołany jest także ust. 2 art. 9 pow. ustawy i z uwagi na treść uzasadnienia to ten przepis powinien być wskazany w podstawie prawnej. W myśl art. 47 ust. 2 jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, to wówczas o dokonaniu zameldowania rozstrzyga organ prowadzący ewidencję ludności w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei przepis art. 9 ust. 2 stanowił, że przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy ponad 2 miesiące należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu /pomieszczeniu/ w którym ma nastąpić zameldowanie. Z podstawy prawnej i uzasadnienia decyzji I instancji wynika zatem, że podstawę odmowy zameldowania Jerzego B. w altanie na działce w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym "U." stanowiło uznanie, że nie posiada on uprawnień do zamieszkiwania w altanie. Ów brak uprawnień miał wynikać z potwierdzenia Okręgowego Zarządu POD w Ł. Chodzi prawdopodobnie o oświadczenie prezesa POD "U." z dnia 15 września 2000 r., które jest tylko protestem przeciwko zameldowaniu Jerzego B. i z którego wynika, że Jerzy B. jest użytkownikiem działki nr 69 - z tego oświadczenia nie można jednak wyprowadzać wniosku o braku uprawnień Jerzego B. do przebywania w altanie będącej jego własnością. Dodatkowo w uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że pobyt Jerzego B. na działce nie ma charakteru czasowego, działka w pracowniczym ogrodzie działkowym służy do prowadzenia upraw i wypoczynku a altana jako urządzenie na działce nie może być przeznaczona na cele mieszkaniowe i nie może być użytkowana jako miejsce pobytu stałego czy czasowego. W kwestii braku potwierdzonych uprawnień przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 27 maja 2002 r. Trybunał stwierdził niezgodność art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem TK, obowiązek meldunkowy jest instytucją wynikającą z konstytucyjnej klauzuli porządku publicznego, mającą jednocześnie związek z ochroną praw i interesów jednostki. Organ prowadzący ewidencję jest zobowiązany do gromadzenia informacji w zakresie danych o miejscu pobytu osób a nie do rejestracji uprawnień do lokalu. Przepis wymagający dla dokonania czynności meldunkowej potwierdzenia uprawnień jest sprzeczny z konstytucyjną /art. 52 Konstytucji RP/ zasadą swobodnego poruszania się po Rzeczypospolitej Polskiej oraz swobodnego wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Państwo ma prawo do utrzymywania instytucji meldunku ale wskazany przepis przekracza granice ingerencji w życie społeczne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji II instancji argumenty o braku uprawnień Jerzego B. do przebywania pod wskazanym adresem zostały powtórzone i uzupełnione o nowe a to wymaga ich bliższej analizy. Argumenty te najogólniej biorąc, dotyczą miejsca - altany na działce znajdującej się na terenie pracowniczego ogrodu działkowego - w której zgodnie z wnioskiem Jerzego B., miało nastąpić zameldowanie na pobyt czasowy ponad 2 miesiące. Zdaniem organów orzekających w sprawie o odmowie zameldowania decyduje usytuowanie i charakter altany. Te argumenty uzasadniane są poprzez nawiązanie do innych ustaw - ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /jak stwierdzono w uzasadnieniu, w myśl przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym altana znajduje się na terenie ogrodów działkowych a te nie są terenami mieszkaniowymi/ i prawa budowlanego /z uzasadnienia wynika, że altana będąca w trakcie budowy nie jest obiektem budowlanym, nie spełnia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie jest na nią wymagane pozwolenie budowlane jest konstrukcją lekka, nieprzeznaczoną na pobyt stały lub czasowy ludzi w rozumieniu Prawa budowlanego/ i w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Obie ustawy są powołane bez wskazania konkretnych przepisów. Sięgając do tych argumentów organ odwoławczy wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje - kwestie orzekania o charakterze terenu na którym znajduje się obiekt w którym ma nastąpić zameldowanie oraz o charakterze obiektu - altany i możliwości wykorzystywania jej na pobyt stały lub czasowy ludzi należą do innych organów administracji publicznej i są rozpatrywane w innym trybie. Faktem niekwestionowanym jest długotrwały pobyt skarżącego w przedmiotowej altanie, uzasadniany przez niego Jak wynika z wniosku o zameldowanie na okres od 16 sierpnia 2000 r. do 23 października 2002 r., warunkami osobistymi - wiek, choroby, trudności finansowe, potrzeba uprawiania działki i korzystania z jej płodów, brak środków finansowych na dojazdy, uzyskanie prawa do emerytury z dniem 23 października 2002 r. co pozwoli na dojazdy. Te okoliczności, podniesione przez skarżącego we wniosku i mające uzasadniać wniosek o zameldowanie na pobyt czasowy nie były rozważone w postępowaniu choć ich zbadanie i ocena były obowiązkiem organu w myśl art. 8 ust. 1 powyższej ustawy. Zgodnie z zaświadczeniem z dnia 31 października 1997 r., podpisanym przez ówczesnego prezesa POD, J. B. jest członkiem POD "U.", ma w użytkowaniu działkę nr 69, na której m.in. znajduje się altana w budowie /nowego zaświadczenia brak a zatem nie wiadomo, czy ta budowa jest zakończona, z decyzji wynikałoby że zakończona nie jest ale skarżący te ustalenia kwestionuje a wizji lokalnej nie było/ a naniesienia stanowią własność członka ogrodu. Nie jest rzeczą organa właściwego w sprawach ewidencji ludności dokonywanie oceny czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego i uzależnianie od tej oceny możliwości zameldowania. Podobnie wykraczają poza kompetencje organu ewidencyjnego uwagi o aspołecznym, bliżej nieokreślonym, zachowaniu skarżącego które także miałoby przemawiać za odmową zameldowania. Fakt, że skarżący posiada inny lokal w którym jest zameldowany na stałe nie może być uznawany za okoliczność, prowadzącą do odmowy zameldowania na pobyt czasowy w innym miejscu /a tak mogłoby wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji/. Taka ocena powołanego faktu ma charakter dowolny, nie jest oparta na żadnym przepisie prawa i narusza powołany już przepis art. 52 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Wolności, o których mowa mogą podlegać ograniczeniom ustawowym ale nie ograniczeniom dowolnym. O zameldowaniu lub odmowie zameldowania, w razie wątpliwości, muszą decydować przesłanki wywodzone z przepisów ustawy o ewidencji ludności. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie określały zakresu danych wymaganych przy dokonywaniu czynności zameldowania. Sprawy te regulował przepis par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności /Dz.U. nr 32 poz. 176/. W myśl powołanego przepisu zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem. Adres określa się przez podanie w gminach o statusie miasta - nazwy miasta/gminy/, ulicy, numeru domu lub lokalu /pomieszczenia/ oraz nazwy województwa. Regulacja o zbliżonej treści znalazła się w znowelizowanej ustawie /art. 9b ust. 1 i ust. 2 - t.j. Dz.U. 2001 nr 87 poz. 960/. Skarżący przebywa w altanie nr 69 na działce rekreacyjnej na terenie pracowniczych ogrodów działkowych "U." w Ł. przy ul. M. 94/98. Jest to zatem adres oznaczony w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Istota ewidencji ludności stanowi gromadzenie informacji w zakresie danych o miejscu pobytu osób. Chodzi przy tym o to, by dane te odpowiadały stanowi faktycznemu. Odmowa zameldowania na pobyt czasowy osoby faktycznie przebywającej w stanowiącym jej własność pomieszczeniu o oznaczonym adresie, bez rozważenia wskazywanych we wniosku o zameldowanie okoliczności - narusza przepis art. 52 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP, wskazane przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz przepisy art. 6, art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Zważywszy zatem, że przepis stanowiący jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji został uznany za niezgodny z Konstytucją a ponadto zaskarżona decyzja naruszała powołane wyżej przepisy prawa materialnego i przepisy procedury co miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.