II SA/Ka 2985/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 listopada 2000 r. (...) w przedmiocie przedłożenia pozwolenia na regulację potoku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia 15 września 2000 r. (...). Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2000 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku Józefa M. wstrzymał roboty budowlane związane z regulacją i umocnieniem brzegu potoku T., prowadzonych przez Bożenę i Krzysztofa D. W uzasadnieniu podniesiono, że 21 sierpnia 2000 r. przeprowadzono wizję z udziałem stron postępowania, w trakcie której ujawniono, że Bożena i Krzysztof D. na odcinku 44 m wzdłuż potoku wykonali umocnienia brzegu w postaci ułożenia co 3 m słupów żelbetowych na skarpie o spadku ok. 1:1,5 tworzącej koryto potoku. Dolne ich końce ustabilizowano opaską o wysokości 40 do 50 cm wykonaną również z ułożonych prostopadle odcinków słupów prefabrykowanych. W miejscu, gdzie zaczynało się zakole potoku wybetonowano skarpę na długości 3 m i na wysokość 2,1 m. Lewy brzeg od strony Józefa M. był zabezpieczony za pomocą drewnianych pali, istniejących tam od lat. Odległość między umocnieniami brzegów wynosiła 2,2 m. Roboty, których przedmiotem było umocnienie brzegu rozpoczęto w lipcu 1999 r. i według Bożeny i Krzysztofa D. nie zostały zakończone. Decyzją z dnia 15 września 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., z powołaniem się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej - Inspektoratowi w Ż. przedstawienie prawomocnego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie regulacji potoku -umocnień brzegu oraz wykonać te umocnienia zgodnie z uzyskanym pozwoleniem w terminie do 30 maja 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podtrzymał ustalenia faktyczne poczynione już w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 sierpnia 2000 r. Dodatkowo ustalił także, że inwestor, tj. Bożena i Krzysztof D. nie posiadali wymaganego prawem pozwolenia, nie uzgodniono wykonania tych prac z administratorem potoku. W oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, prace polegające na remoncie elementów regulacji rzek należało zgłosić właściwemu organowi. W rozpatrywanej sprawie nie wykonano jednak remontu, lecz wybudowano umocnienia brzegu od początku. A na takie roboty wymagane było uzyskanie pozwolenia budowlanego. Inwestor nie był zwolniony z tego obowiązku. Wykonane już roboty nie mają cech obiektu budowlanego i nie podlegają reżymowi z art. 48 Prawa budowlanego. Skoro wykonano umocnienia tylko prawego brzegu, a to mogłoby wywołać negatywne skutki w odniesieniu do lewego, nieumocnionego brzegu, administrator potoku winien przedstawić dokumentację obejmującą zarówno wykonane prace jak i prace docelowe. W odwołaniu Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. domagał się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przez organ orzekający art. 50, art. 51 i art. 52 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 Kpa. W ocenie odwołującego się nakaz uzyskania właściwego pozwolenia i przedłożenia dokumentacji skierowano do niewłaściwego adresata. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego ten nakaz powinien być skierowany do inwestora, którym nie był Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, lecz Bożena i Krzysztof D. Odwołujący się wskazał także, że działa jako państwowa jednostka organizacyjna mająca zapisane w statucie prawidłowe utrzymanie rzek i potoków w oparciu o przydzielone środki finansowe i zatwierdzony harmonogram robót i nie mogła być adresatem nakazu zawartego w decyzji. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 15 listopada 2000 r. wydaną z powołaniem się na art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej obowiązku przedłożenia pozwolenia właściwego organu na wykonanie umocnień brzegowych oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałej części i nałożył na odwołującego się dodatkowo obowiązek przedłożenia koncepcji /projektu/ zabezpieczeń i ustalił nowy termin wykonania obowiązków na dzień 31 marca 2001 r. W uzasadnieniu wskazano, że do ochrony gruntów nadbrzeżnych przed obrywaniem i erozją zobowiązany był administrator potoku działający w imieniu Skarbu Państwa, a nie właściciele przylegających do potoku nieruchomości, którzy we własnym zakresie zabezpieczają brzegi. Powołał się na pogląd wyrażony w swojej decyzji z dnia 1 sierpnia 2000 r. wydanej w innej sprawie. Podniesiono także, że nakazanie "sprawcy" zabezpieczenia potoku rozebrania takiego zabezpieczenia narażałoby właścicieli przyległych posesji na skutki ewentualnej powodzi, a nadzór budowlany na zarzut przyczynienia się do powstania szkód. Najmniej kosztownym i najkorzystniejszym rozwiązaniem byłoby zaadaptowanie już wykonanych prac z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Dopiero wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji pozwoli organowi I instancji ostatecznie rozstrzygnąć o istocie sprawy po uzyskaniu materiału dowodowego, jakim będzie pozwolenie na budowę i wynikające z niego uwarunkowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. domagał się uchylenia decyzji organu II instancji. Powtórzył zarzuty przytoczone już w odwołaniu, dodatkowo podnosząc, że zgodnie z art. 77 ust. 2 Prawa wodnego wykonanie i utrzymanie budowli tworzących brzeg wody należy do ich właścicieli. Tym samym ci właściciele powinni być adresatami decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. A w świetle art. 36 ust. 1 Prawa wodnego organem właściwym do załatwienia sprawy był Starosta, a nie organ nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a zajęte z uwzględnieniem prawa wodnego, prawa budowlanego i zasad doświadczenia. Wskazał na nietypowość sprawy i brak ustalonej pragmatyki postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych decyzji w kryteriach legalności, a więc ich zgodności z prawem, 1 przy sprawowaniu tej kontroli nie jest związany granicami skargi. Ta konkluzja jest istotna o tyle, że kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wydano ją z naruszeniem prawa, co nie oznacza akceptacji sądu dla wszystkich zarzutów skargi. W myśl art. 81 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ lokalizacja oraz warunki realizacji inwestycji obejmującej urządzenia wodne, których wykonanie wymaga pozwolenia wodnoprawnego, powinny być uzgodnione z organem właściwym do wydania tego pozwolenia. Ta norma prawna łączyła przepisy prawa wodnego z prawem budowlanym i prawem o zagospodarowaniu przestrzennym. Pod warunkami realizacji inwestycji należało rozumieć warunki prowadzenia robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Zgodnie z art. 23 ust. 1 tej ustawy pozwolenie budowlane może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Takim uzgodnieniem jest uzgodnienie określone w art. 81 Prawa wodnego. Art. 29 Prawa budowlanego wymienia kategorię obiektów i robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia budowlanego. W szczególności w świetle ust. 2 pkt 3 art. 29 nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na remont obiektów regulacji rzek. Natomiast w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego inwestor miał obowiązek dokonać zgłoszenia takich robót. Zgodzić się należy z ustaleniami organów obu instancji, że roboty wykonane przez Państwa D. nie mieściły się w pojęciu remontu, w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, bowiem nie wykonano ich w istniejącym obiekcie i nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. W ich wyniku dokonano umocnienia linii brzegowej i skarpy nadbrzeżnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że prace nad umocnieniem brzegu nie zostały zakończone. Oparto to ustalenie na oświadczeniu inwestora, iż nie ukończył prac. W oparciu o protokół wizji nie można jednoznacznie przesądzić, czy wykonane prace zmierzały jedynie do umocnienia brzegu za pomocą konstrukcji oporowej lub budowli ochronnej, czy też było to urządzenie wodne do regulacji potoku bądź ochrony brzegu, na które, w świetle art. 82 ust. 1 pkt 1 i 12 Prawa wodnego inwestor powinien był uzyskać także pozwolenie wodnoprawne. Definicję urządzenia wodnego zawiera art. 18 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Pod tym pojęciem rozumiano budowle i urządzenia hydrotechniczne, melioracji wodnych, studnie publiczne i inne ujęcia wód podziemnych, ujęcia wód powierzchniowych, urządzenia zabezpieczające wody przed zanieczyszczeniem, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wody lub do ziemi oraz inne urządzenia służące do szczególnego korzystania z wód. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pojęciem nadrzędnym jest obiekt budowlany obejmujący trzy pojęcia podrzędne: budynku, budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiektu małej architektury. Pod pojęciem budowli rozumie się każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe, budowle hydrotechniczne. Ani Prawo wodne, ani Prawo budowlane nie definiują pojęcia budowli hydrotechnicznej. Prawna jej definicja została zamieszczona w wydanym na podstawie przepisów prawa budowlanego rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie /Dz.U. 1997 nr 21 poz. 111/. Budowlami hydrotechnicznymi są budowle, wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w szczególności: zapory ziemne i betonowe, jazy, upusty, przelewy i spusty, śluzy żeglugowe, wały przeciwpowodziowe, przepusty, śluzy wałowe i mnichy, siłownie i elektrownie wodne, ujęcia śródlądowych wód powierzchniowych, wyloty ścieków, czasze zbiorników wodnych wraz ze zboczami i skarpami, pompownie, kanały, sztolnie, rurociągi hydrotechniczne, syfony, lewary, akwedukty, stopnie wodne i progi, budowle regulacyjne na rzekach i potokach, grodzie, nadpoziomowe stawy gromadzące substancje płynne i półpłynne, porty, baseny, zimowiska, pirsy, mola, nadbrzeża, bulwary, pochylnie i falochrony na wodach śródlądowych, przepławki do ryb. Z powyższego wynika, iż budowlą hydrotechniczną są budowle regulacyjne opaski brzegowe, ostrogi, wykładziny brzegów na potokach. Zaś budowla hydrotechniczna jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 w związku z pkt 3 Prawa budowlanego. Według art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei art. 50 ust. 1 stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W uchwale z dnia 20 października 1997 r. OPS 3/97 /ONSA 1998 Nr 1 poz. 3/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno art. 48 i art. 50 Prawa budowlanego obejmują swoim zakresem obiekty budowlane, a art. 48 dotyczy jedynie takich obiektów budowlanych, których wzniesienie wymaga bądź pozwolenia budowlanego, bądź zgłoszenia. Tym przepisem nie są objęte obiekty, których wybudowanie nie wymagało pozwolenia, ani zgłoszenia. Konsekwentnie należy przyjąć, że w art. 48 chodzi wyłącznie o takie obiekty budowlane, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W takim przypadku nie mają zastosowania tak art. 50 jak i art. 51 Prawa budowlanego. W art. 29 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy wymieniono przypadki budowy oraz wykonywania robót budowlanych, które mogą być prowadzone bez pozwolenia na budowę. W art. 29ust. 1 pkt 10 wymieniono budowę opasek brzegowych oraz innych sztucznych, powierzchniowych lub liniowych umocnień brzegu morskiego, względnie brzegu morskich wód wewnętrznych, nie stanowiących konstrukcji oporowych. W tym przypadku wymagane jest dokonanie na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 zgłoszenia. To oznacza, że w odniesieniu do budowy opasek brzegowych rzek i potoków, zwłaszcza będących konstrukcjami oporowymi wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie, jak już zaznaczono, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przesądzić, czy w istocie inwestorzy podjęli rozpoczętą budowę opaski brzegowej wraz z konstrukcją oporową, jaką było wylanie płyty betonowej na brzegu o wymiarach 3 x 2,1 m oraz czy te roboty miały na celu tylko umocnienie brzegu, czy też wpłynęły na regulację biegu potoku poprzez zmianę jego przekroju podłużnego lub poprzecznego koryta i w tym znaczeniu byłyby budowlą hydrotechniczną stanowiącą całość techniczno-użytkową, o ile służyłyby gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych. Jeśli byłaby to budowla hydrotechniczna, jej budowa bez zezwolenia podlegałaby reżymowi z art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast, jeśli wykonywane roboty nie prowadziłyby do wybudowania opaski brzegowej, konstrukcji oporowej nie będących budowlami hydrotechnicznymi lub murami oporowymi oraz budowli hydrotechnicznej, to właściwy byłby tryb z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, zastosowany w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, lecz wadliwie. Słusznie wskazał skarżący, iż nakaz wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w świetle art. 52 tego prawa i art. 77 Prawa wodnego powinien był być skierowany do inwestora, a nie właściciela wód, a ściślej zarządcy tych wód. Po drugie, jeśli organy obu instancji uznały, że prowadzenie robót wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, to niedopuszczalnym było nałożenie na skarżącego obowiązku jego uzyskania i to po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu tych robót oraz w tak ogólnikowej i dwuznacznej formie "uzyskania prawomocnego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie regulacji potoku /umocnień brzegu/". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie prezentowany jest pogląd, iż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez zezwolenia, postępowanie w sprawie jego udzielenia jest bezprzedmiotowe i jeśli się toczy powinno być umorzone. Na skarżącą, nie będącą inwestorem, a o pozwolenie na budowę winien wystąpić inwestor, nałożono obowiązek wszczęcia bezprzedmiotowego postępowania w sprawie inwestycji, której skarżący nie prowadził i nie zamierzał prowadzić. Taki nakaz nie znajduje uzasadnienia w przepisach Prawa budowlanego. Zarzut skarżącego, jakoby w sprawie orzekał niewłaściwy organ w świetle przedstawionych argumentów oraz brzmienia art. 36 Prawa wodnego nie mógł się ostać. Organem właściwym do likwidacji skutków samowoli budowlanej są organy nadzoru budowlanego, a nie organ wydający pozwolenie wodnoprawne. Sprawa toczyła się na gruncie przepisów Prawa budowlanego, a nie Prawa wodnego. Wobec powyższego należało uznać, iż sprawę rozstrzygnięto zaskarżoną decyzją bez jej należytego wyjaśnienia oraz z naruszeniem art. 51ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego na podstawie art. 22ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylono zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.