II SA/Gd 1862/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Artura Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 16 maja 2001 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowanej części budynku mieszkalnego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.G. z dnia 29 września 2000 r. (...); (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.G. decyzją z 29 września 2000 r. (...), powołując się na art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ - nakazał "Ludwice Sz., pełnomocnikowi Artura Sz. właściciela działki nr 188 w miejscowości Sz." rozbiórkę szczegółowo opisanej przybudówki do domu mieszkalnego usytuowanej na tej działce. Z części rozstrzygającej i uzasadnienia decyzji wynikało, iż przybudówka wzniesiona została w 1997 r. bez wymaganego pozwolenie na budowę i pełni funkcję łazienki. Wojewódzki Inspektor zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją uchylił opisaną decyzję organu I instancji oraz w to miejsce orzekł o tym samym nakazie, kierując go bezpośrednio do Ludwiki Sz. Z decyzji wydanej w trybie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa wynikała pełna akceptacja przytoczonych przez Powiatowego Inspektora podstaw nakazu rozbiórki. Wojewódzki Inspektor jedynie zakwestionował sposób określenia adresata decyzji. Na uzasadnienie skierowania nakazu bezpośrednio do Ludwiki Sz. najpierw wyjaśniono rolę pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym i wskazywano na znaczenie prawidłowego oznaczenia adresata nakazu przy późniejszym wykonaniu decyzji. Następnie odwołując się do wyników uzupełniającego postępowania wyjaśniającego /zleconego organowi I instancji - zdanie drugie z art. 136 Kpa/ stwierdził, iż samowoli budowlanej dopuściła się Ludwika Sz., ona bowiem była inwestorem przedmiotowej przybudówki. Na koniec, w odpowiedzi na zarzut z odwołania Wojewódzki Inspektor wyjaśniał, że legalności spornej inwestycji nie można szukać w decyzji Burmistrza Gminy S. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego wydanej dopiero 18 września 2000 r., która w dodatku nigdy nie stała się ostateczną, skoro została uchylona przez Wojewodę P. decyzją z dnia 8 listopada 2000 r. zawierającą również rozstrzygnięcie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na rozbudowę. Skargę do sądu administracyjnego wniósł właściciel nieruchomości - Artur Sz. Prosił on "o zmianę punktu widzenia i o ponowne rozpatrzenie decyzji Wojewódzkiego Inspektoratu (...)". Na uzasadnienie skargi przedstawił argumenty mające na celu wykazanie niezbędności łazienki dla matki - kobiety już starszej i zmęczonej ciężką pracą. Twierdził, że przybudowane pomieszczenie zostało wybudowane w sposób uzgodniony z sąsiadem - Stanisławem L. oraz że "na naszą łazienkę mamy wszystkie pozwolenia i projekty". Stawiał też pytanie, czy nakazu rozbiórki nie można zamienić na karę pieniężną. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi są bezzasadne, skoro jednocześnie skarżący nie wykazał ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przybudówki, iż została ona wzniesiona legalnie. Skarżącemu trzeba wyjaśnić kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego przy kontroli decyzji administracyjnych i rygoryzm nakazu z art. 48 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten władny jest jedynie kontrolować decyzje administracyjne pod względem zgodności z prawem. Pozbawiony jest więc możliwości uznaniowych ocen - tak się tego domaga skarżący. Stąd wszystkie argumenty dotyczące niezbędności łazienki jako części mieszkania są bezprzedmiotowe w sprawie. Z kolei art. 48 Prawa budowlanego jest przepisem bezwzględnym w swym rygoryzmie. Ten rygoryzm może budzić zastrzeżenia i budził nawet u sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Lecz dotychczasowe próby wzruszenia przepisu przed Trybunałem Konstytucyjnym /w tym i z inicjatywy Naczelnego Sądu Administracyjnego/ nie dały wyników w postaci orzeczenia o jego niekonstytucyjności. Na marginesie można tylko dodać, iż istnieją projekty zmiany art. 48, a wśród nich i takie, aby nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, lecz spełniającego warunki prawa budowlanego, mógł zostać zastąpiony w określonych sytuacjach karą pieniężną. Zgodnie jednak z tym co wcześniej powiedziano, tak długo jak art. 48 Prawa budowlanego w dotychczasowym kształcie jest przepisem obowiązującym, tak długo Sąd administracyjny będzie nim związany. Powyższe uwagi wystarczyłyby do oddalenia skargi, gdyby można było uznać, że w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym zebrano w sposób wyczerpujący materiał zezwalający na ustalenie adresata nakazu. Niestety tak nie jest. A to stwarza najpoważniejsze zagrożenie dla bytu prawnego decyzji, może się bowiem okazać, że jest ona niewykonalna /art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa/. Wiążąc art. 48 z art. 52 Prawa budowlanego otrzymuje się zakres podmiotów, do których może być kierowany nakaz rozbiórki. W praktyce najczęściej inwestorem jest właściciel /lub użytkownik wieczysty/. W sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do tożsamości między tymi podmiotami ustalenie adresata nakazu wymaga szczególnej wnikliwości. Błąd bowiem w przypisaniu danemu podmiotowi przymiotu inwestora obiektu trwale związanego z gruntem doprowadzi do władczej ingerencji w prawo własności /art. 46 par. 1 Kc/ bez podstawy w przepisie szczególnym. W tej konkretnej sprawie podstawę do uznania Ludwiki Sz. za inwestora przedmiotowej dobudówki dało oświadczenie jej syna - Artura Sz. spisane w formie notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika organu I instancji. Już sama forma utrwalenia oświadczenia podważa wartość dowodową dokumentu. Oświadczenie bowiem zostało przetworzone przez osobę sporządzającą notatkę. Dalej idące wątpliwości płyną z treści notatki i całokształtu okoliczności towarzyszących robotom będących przedmiotem niniejszej sprawy i równocześnie rozpoznawanej sprawy II SA/Gd 3226/00. Artur Sz. miał użyć sformułowania "dobudówkę stanowiącą łazienkę (...) wykonała matka Pani Ludwika Sz.". Dalej zaraz podał, iż zrobiła to za jego zgodą i za zgodą sąsiada Stanisława L. Tę ostatnią zaś uzyskał właściciel. Równocześnie w notatce istnieje zapis, że Artur Sz. dokumentował legalność inwestycji decyzją Burmistrza Gminy S. z dnia 18 września 2000 r. (...). Wcześniej złożył on pisemne oświadczenie /z dnia 12 kwietnia 2001 r./, w którym opisał przedmiotową dobudówkę, w podobny sposób wykazywał jej legalność, a kończył je prośbą o zezwolenie na dalsze prace budowlane. Z tego co dotąd przedstawiono należy przypuszczać, że o uznaniu Ludwiki Sz. za inwestora zadecydowało słowo z notatki "wykonała". Takie rozumowanie jest pochopne i pozostaje w sprzeczności z całokształtem okoliczności sprawy. Po pierwsze, w toku postępowania administracyjnego i później sądowego Ludwika Sz. działała zawsze jako pełnomocnik syna Artura. Po drugie, jak należy przypuszczać, sporna dobudówka była tylko elementem szerszych zamierzeń inwestycyjnych realizowanych także w 2000 r. i będących przedmiotem sprawy II SA/Gd 3226/00. Legalność wszystkich robót wykazywano cytowaną decyzją Burmistrza wystawioną na właściciela nieruchomości. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia inwestor. Ustalenie, kto jest inwestorem, w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie nastręcza wątpliwości. W przypadku zaś nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia przez inną osobę niż właściciel wymaga wyjaśnienia wzajemnych relacji pomiędzy domniemanym inwestorem i właścicielem. Językowo inwestor to osoba dokonująca inwestycji. Inwestycja to z kolei nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego. Racjonalnie nakładów dokonuje się na własny majątek. Stąd z zasady inwestor obiektu budowlanego jest właścicielem nieruchomości. Odstępstwo od tej zasady również musi mieć racjonalne przesłanki. Będzie nią np. długoletnia dzierżawa, samoistne posiadanie bez względu na dobrą czy złą wiarę itp. Nigdy o przymiocie inwestora nie mogą jednak decydować wyłącznie czynności wykonawcze. Wykonawca bowiem w ramach jakiegoś stosunku zobowiązaniowego działa w imieniu i na rzecz faktycznego inwestora. W przedmiotowej sprawie domniemaną inwestorką jest matka właściciela nieruchomości. Jak wynika z wyjaśnień Ludwiki Sz. złożonych na rozprawie sądowej działka siedliskowa wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, którą wraz z mężem przekazała nie określoną umową synowi. Zgodnie z tą umową poprzedni właściciele nabyli dożywotnią służebność zamieszkiwania w części budynku mieszkalnego. Z kolei syn Artur okresowo pracuje w Niemczech, jest obywatelem polskim i zamierza na stałe wrócić do kraju oraz mieszkać wraz z rodzicami. Dokonując ustaleń co do przypisania przymiotu inwestora oprócz wyżej przytoczonych okoliczności faktycznych trzeba mieć również na względzie pochodzenie środków finansowych na rozbudowę. A więc porównać sytuację materialną rodziców i właściciela nieruchomości. Z przytoczonych względów zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3, a nadto zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji wyroku.