II SA/Ka 1809/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Genowefy P. na decyzję Wojewody (...) z dnia 26 lipca 2000 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wykładni, sprostowania i uzupełnienia decyzji w sprawie o uwłaszczenie nieruchomości - oddala skargę. W -skardze oraz późniejszych pismach procesowych skarżąca Genowefa P. nawiązuje do wszczęcia i prowadzenia postępowania uwłaszczeniowego - zakończonego aktem własności ziemi z dnia 21 października 1976 r. wydanym przez b. Naczelnika Miasta i Gminy w W. na rzecz Krystyny i Franciszka małżonków W., którego nieważność stwierdził Wojewoda B. decyzją z dnia 12 marca 1991 r. (...) utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 8 lipca 1991 r. (...). Wskazując na wątpliwości co do sposobu wszczęcia pierwotnego postępowania administracyjnego w tej sprawie /czy zostało ono wszczęte z urzędu lub na wniosek/, jak też co do kwestii rozstrzyganych w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym /stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi w trybie nadzoru/, Genowefa P., Helena K. i Franciszek K. zwrócili się do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o wyjaśnienie tych wątpliwości w trybie art. 113 par. 2 Kpa. W pismach z 10 czerwca i 7 września 1994 r. podpisanych przez Dyrektora Departamentu Ziemią i Infrastruktury Wsi wyjaśniono im, że z dniem 1 stycznia 1992 r. wszedł w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464/ wyłączający możliwość badania przez organy administracji zasadności decyzji wydanych w sprawach uwłaszczeniowych. Uznając te pisma za rodzaj decyzji administracyjnych Genowefa P. i Helena K. zaskarżyły je do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 30 listopada 1995 r. II SA 1317-1318/94 skargi odrzucił wobec uznania, że wskazane pisma informacyjne nie są aktami podlegającymi zaskarżeniu, zaznaczając jednocześnie, że odrzucenie tych skarg nie zwalnia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej od obowiązku formalnego załatwienia wniosków w trybie art. 113 par. 2 Kpa. Postanowieniem z dnia 7 lutego 1996 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia 13 czerwca 1997 r. (...) podjętym w trybie art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 3 i art. 144 Kpa - Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w oparciu o stan akt uwłaszczeniowych a w szczególności znajdujący się w nich protokół przesłuchania strony sporządzony 21.10.1976 r. stwierdził, że "akt własności ziemi z dnia 21.10.1976 r. został wydany na wniosek uwłaszczonych". Skargę na to postanowienie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 1997 r. II SA 926/97. Przypomnienie powyższego jest celowe wobec później zgłoszonych przez skarżącą analogicznych bądź zmodyfikowanych wniosków, żądań i środków zaskarżenia do organów samorządu powiatowego i wojewódzkiego oraz do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności wnioskiem z dnia 21 czerwca 1999 r. skierowanym do Burmistrza w W. a przekazanym według właściwości Starostwu Powiatowemu w B.-B. - powołując się na przepisy art. 217 par. 1 i par. 2 pkt 2 oraz art. 218 par. 1 Kpa - Genowefa P. domagała się wydania zaświadczenia i stwierdzenia w nim, czy przed datą przesłuchania stron w sprawie uwłaszczenia Franciszek i Krystyna małżonkowie W. zwrócili się z pisemnym "wnioskiem o wszczęcie postępowania". Powołując się na art. 217 par. 1 Kpa Naczelnik Wydziału Geodezyjno-Kartograficznego Starostwa Powiatowego pismem z 14.07.1999 r. skierowanym do Genowefy P. zaświadczył w oparciu o nadesłane ze (...) Urzędu Wojewódzkiego dokumenty, że w dniu 21.10.1976 r. Krystyna W. wniosła ustnie do protokołu przesłuchania stron i świadków o wydanie aktu własności ziemi na siebie i na męża. W piśmie z dnia 14.09.1999 r. Genowefa P. wniosła do Starosty Powiatu B. "żądanie przeprowadzenia dowodu" stwierdzającego, że akt własności ziemi wydany 21.10.1976 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy W. był prawomocny - przed wniesieniem o stwierdzenie nieważności tegoż aktu w 1989 r. W kolejnym piśmie z dnia 29.09.1999 r. zatytułowanym jako "wniosek powtórny" Genowefa P. wniosła o udzielenie odpowiedzi na pytanie "czy wniesiono czy nie wniesiono o wszczęcie postępowania" zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, ponadto zaś o wyjaśnienie innych kwestii odnoszących się do: treści aktu własności, pisma Starostwa Powiatowego z 14.07.1999 r. oraz wyszczególnionych przepisów procedury administracyjnej. W łącznej odpowiedzi z dnia 22.10.1999 r. Naczelnik Wydziału Geodezyjno-Kalitograficznego Starostwa Powiatowego w B.-B. poinformował Genowefę P. o bezprzedmiotowości orzekania, rozpatrywania zarzutów i udzielania wyjaśnień w trybie art. 113 Kpa, gdyż sprawa administracyjna została ostatecznie zakończona i organy administracji nie są kompetentne do zajmowania stanowiska w tej sprawie, a to w myśl art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Na to stanowisko pismem z 30.10.1999 r. Genowefa P. wniosła za pośrednictwem Starosty zażalenie do Wojewody (...) domagając się "rozpatrzenia oddzielnie każdej indywidualnej sprawy wniesionej do Starosty Powiatu B.-B.", jak również orzeczenia, że art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw - nie wyłącza stosowania art. 113 oraz innych przepisów Kpa. Z upoważnienia Starosty raz jeszcze w piśmie z dnia 7.01.2000 r. poinformowano żalącą się o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących rozstrzygania spraw uwłaszczeniowych przez sądy powszechne oraz o bezprzedmiotowości kierowania żądań do urzędu. Wojewoda (...) pismem z dnia 3 marca 2000 r. zobowiązał Starostę Powiatu Bielskiego, na zasadzie art. 37 par. 2 Kpa, aby w terminie do 31 marca 2000 r. wniosek Genowefy P. z dnia 29.09.1999 r. załatwił w formie przewidzianej artykułem 105 par. 1 Kpa, gdyż takiej formy wymaga uznanie postępowania za bezprzedmiotowe (...). Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2000 r. II SAB/Ka 33/00 oddalona została skarga Genowefy P. na bezczynność Starosty Powiatu B. w przedmiocie wydania zaświadczenia, bowiem za takie Sąd uznał podpisane przez Naczelnika Wydziału Geodezyjno-Kartograficznego Starostwa Powiatowego w B.-B. pismo z dnia 14 lipca 1999 r. (...). W ocenie prawnej Sądu nie jest wymagane, aby zaświadczenie zawierało sformułowania identyczne do tych, które znalazły się we wniosku żądającej. Poza tym zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała, aby zaświadczenie takie było wymagane przez obowiązujące prawo względnie by posiadała interes prawny w rozumieniu art. 217 par. 2 Kpa w uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego określone fakty. Kwestionowany przez nią akt własności ziemi został wyeliminowany z obrotu prawnego, co także przemawia za brakiem po jej stronie przesłanki dotyczącej przedmiotowego zaświadczenia. Wreszcie skarżąca żądała wydania zaświadczenia nie na podstawie prowadzonej przez organ administracji: ewidencji. rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu /art. 218 par. 1 Kpa/, lecz na podstawie treści akt administracyjnych. Przy prawidłowym załatwieniu tej sprawy Starosta Powiatu Bielskiego powinien więc odmówić wydania żądanego zaświadczenia, co też - w ocenie Sądu wyrażonej w tym wyroku - nastąpiło w skierowanym do skarżącej piśmie z dnia 22.10.1999 r. (...), aczkolwiek bez zachowania formy przewidzianej w art. 218 par. 2 Kpa. Jeśli natomiast chodzi o pozostałe sprawy poruszone przez skarżącą, co do których wedle pisma Wojewody (...) z dnia 3 marca 2000 r. wymagane było wydanie przez Starostę przewidzianej w art. 105 par. 1 Kpa decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, to decyzję tego rodzaju wydał Starosta Powiatu B. w dniu 29 marca 2000 r. W jej uzasadnieniu faktycznym wyszczególnił zgłoszone do wyjaśnienia kwestie dotyczące tego, czy wniesiono podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie aktu własności ziemi, jakie przepisy obowiązywały w czasie rozpatrywania tej sprawy i jak je należało rozumieć oraz czy w samej treści decyzji /aktu własności ziemi/ prawidłowo je powołano. W uzasadnieniu prawnym wyjaśniono, że w sytuacji, w której stwierdzono nieważność decyzji do jakiej odnoszą się zgłoszone przez stronę wątpliwości. jakiekolwiek dalsze czynności w tej sprawie są bezprzedmiotowe ze strony organów administracji. Nie mają one również uprawnień do rozpatrywania zarzutów w sprawach uwłaszczeniowych dotyczących stanu faktycznego, natomiast sprawy te należą do kompetencji sądów powszechnych w myśl art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464 ze zm./. Pismem z dnia 11.04.2000 r. Genowefa P. zwróciła się do organu I instancji o sprostowanie i uzupełnienie powyższej decyzji w zakresie kwestii w niej pominiętych a także o wyjaśnienie, czy zachodzi "tożsamość prawna, tożsamość sprawy i tożsamość pojęć" użytych w piśmie Starostwa Powiatowego z dnia 14.07.1999 r. W odwołaniu do Wojewody (...) strona powołała się na treść tego wniosku o sprostowanie i uzupełnienie decyzji oraz na swoje wcześniejsze żądania /m.in. na wniosek z dnia 7.03.2000 r. o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego/ podnosząc, że nie było podstaw do odmowy wydania jej żądanego zaświadczenia, brak którego "narusza istotne prawa wnioskodawcy". Organ odwoławczy decyzją z dnia 26 lipca 2000 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie wydanego dnia 21.10.1976 r. aktu własności ziemi zakończyło się ostateczną decyzją Wojewody B. z dnia 12.03.1991 r. stwierdzającą jego nieważność. Sprawę uregulowania własności nieruchomości, objętą unieważnionym aktem własności ziemi, przekazano do Sądu Rejonowego w B.-B. na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 11 poz. 81/. Wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu własności ziemi spowodowało, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawach przywołanych we wniosku strony z dnia 29.09.1999 r. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa. Nadmienił organ odwoławczy, że w załatwieniu wniosku Genowefy P. z dnia 21.06.1999 r. Starosta B. wydał jej w dniu 14.07.1999 r. zaświadczenie (...), zaś sprawa wyjaśnienia trybu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego była rozstrzygana postanowieniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 13.06.1997 r., na które skargę Genowefy P. oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 1997 r. II SA 926/97. Zaskarżając do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody (...) z dnia 26 lipca 2000 r. Genowefa P. zarzuciła, że naruszono nią wyszczególnione przepisy procedury administracyjnej, przepisy art. 4-10 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak też brak było "poszanowania" art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji jako niezgodnych z przedmiotem żądań wniosku z dnia 21.06.1999 r. oraz 29.09.1999 r.. nadto zaś o stwierdzenie, że organy obu instancji miały obowiązek rozpatrzeć jej wniosek z dnia 11.04.2000 r. o sprostowanie i uzupełnienie decyzji organu I instancji z dnia 29.03.2000 r. Dodatkowo skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt i dokumentów, które wyszczególniła w skardze i w piśmie procesowym z dnia 5 września 2000 r. - na okoliczności odnoszące się do sposobu wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego i wydania z urzędu aktu własności ziemi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z motywów zbieżnych z tymi, które zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Dodał, iż zaskarżona decyzja w zakresie dotyczącym sprostowania i uzupełnienia decyzji organu I instancji powinna mieć formę postanowienia, jednak niezachowanie takiej formy nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W obszernych pismach procesowych z dnia 18 i 21 maja 2002 r. skarżąca - nawiązując do treści korespondencji urzędowej, decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 13.06.1997 r. oraz innych dokumentów - zgłosiła dodatkowe wnioski dowodowe dla wyjaśnienia spostrzeżonych w nich rozbieżności, wykrycia prawdy obiektywnej oraz stwierdzenia niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym a to w sytuacji, gdy przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. /Dz.U. nr 11 poz. 81/ akt własności ziemi, zaopatrzony klauzulą wykonalności 14.02.1978 r. był ostateczny i prawomocny. Wniosła ponadto, aby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność wszystkich orzeczeń i dokumentów, zniósł wszystkie postępowania, w których powołano się na nieistniejącą decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej "z dnia 8.09.1991 r.", jak również o stwierdzenie nieważności jego postanowień z dat: 1996.02.07, 1997.06.12 i 1997.06.13 odnoszących się do kwestii wszczęcia i zakończenia postępowania uwłaszczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten nie jest związany granicami skargi. Skarżąca porusza zarówno okoliczności faktyczne i prawne dotyczące pierwotnego postępowania administracyjnego, jakim było postępowanie uwłaszczeniowe zakończone w 1976 r. przed Naczelnikiem Miasta i Gminy w W. jak też niektóre wywody i wnioski skargi oraz pism procesowych skarżącej odnoszą się do później prowadzonych postępowań - w szczególności prowadzonego w trybie nadzoru postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 8 lipca 1991 r., która aktualnie nie może być przedmiotem zaskarżenia /strony mogły ją zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie we właściwym czasie/. Nie może również być przedmiotem zaskarżenia sprawa dotycząca wydania żądanego przez Genowefę P. zaświadczenia, która prowadzona była w ramach uproszczonej procedury administracyjnej określonej w art. 217-218 Kpa bowiem skargę na ostateczne postanowienie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 13 czerwca 1997 r. oddalił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 1997 r. II SA 926/97, zaś rozpatrzywszy skargę Genowefy P. na bezczynność Starosty Powiatu Bielskiego w zakresie wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia skargę w tym przedmiocie oddalono wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2000 r. II SAB/Ka 33/00. Wyłączając zatem z dalszych rozważań te sprawy rozstrzygnięte w innych postępowaniach, co do których brak jest dostatecznych podstaw do objęcia ich kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie /art. 29 ustawy o NSA/. należy przede wszystkim skonstatować, że pozostałe żądania strony zgłoszone organowi I instancji - zakwalifikowane przez ten organ zbiorczym określeniem przedmiotu sprawy jako dotyczącej "zagadnień formalnoprawnych" - sprowadzają się do: wykładni, sprostowania i uzupełnienia decyzji bezpośrednio lub pośrednio odnoszących się do sprawy uwłaszczeniowej. która była prowadzona w 1976 r. przez b. Naczelnika Miasta i Gminy w W. na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 27 poz. 250/. W czasie, w którym skarżąca zgłosiła organowi I instancji żądania wykładni, sprostowania i uzupełnienia decyzji lub postanowień w zakresie, jaki uważała za istotny dla jej interesu prawnego, nie obowiązywały już przepisy prawa materialnego przewidujące, że sprawy dotyczące uregulowania własności gospodarstw rolnych należały do drogi administracyjnej, lecz tego rodzaju sprawy przeszły - jako sprawy cywilne - do właściwości sądów powszechnych. W zakresie merytorycznym wszelka ingerencja organów administracyjnych była więc niedopuszczalna. Co się natomiast tyczy kwestii proceduralnych, co do których żądania zostały zgłoszone organowi I instancji a które nie były przedmiotem wcześniejszych rozstrzygnięć organów administracji oraz NSA, to zarówno Starosta Powiatu B. jak i Wojewoda (...) zasadnie uznali, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego co do żadnego nowego lub "zmodyfikowanego" przez stronę żądania, czego konsekwencją było umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 par. 1 Kpa. Jeśli chodzi o wyjaśnienie wątpliwości strony co do treści wydanych aktów administracyjnych to w myśl art. 113 par. 2 Kpa kompetencja taka należy do organu, który wydał decyzję bądź postanowienie budzące takie wątpliwości /art. 113 par. 2 w zw. z art. 126 Kpa/. W żadnym zaś razie nie można domagać się wyjaśnienia treści decyzji lub postanowień, które wyeliminowane zostały z obrotu prawnego, gdyż w ogóle nie ma przedmiotu, do którego ta czynność miałaby się odnosić. Jest również rzeczą oczywistą, że nie było żadnych podstaw prawnych do uwzględnienia żądania strony w zakresie prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniająco-dowodowego mającego na celu wykładnię treści przepisów, które utraciły moc prawną, czy dokonywania ustaleń mających służyć ocenie prawidłowości zastosowania nieaktualnej już normy materialnoprawnej /dokonywania ex post subsumcji stanu faktycznego pod tego rodzaju normę/. W stanie prawnym, w którym z woli ustawodawcy określone sprawy zostały wyłączone z drogi administracyjnej i przeszły do właściwości sądów powszechnych niezbędnych ustaleń faktycznych, oceny dowodowej oraz rozstrzygania sporów prawnych /mających już charakter cywilnoprawny/ mogą dokonywać w przewidzianym do tego trybie owe sądy. Wreszcie co do zgłoszonych przez skarżącą żądań sprostowania decyzji i postanowień w związku z dostrzeżoną przez nią mylnie przytoczoną datą decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 8 lipca 1991 r. /data ta, określona cyfrowo: 1991-07-08, była potem mylnie wskazana w postanowieniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 lutego 1996 r. oraz przytoczona w orzeczeniach NSA, które nie są objęte niniejszą sprawą/, ta omyłka tego rodzaju nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy, jakim jest umorzenie - jako bezprzedmiotowego - postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odnosiły wszak swych ustaleń do nieistniejącej decyzji, którą w trybie nadzoru stwierdzono nieważność aktu własności ziemi, skutkiem czego doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego tego aktu administracyjnego. Należy przypomnieć, że wydanej w trybie nadzoru decyzji z dnia 8 lipca 1991 r. strony we właściwym czasie nie zaskarżyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obowiązującej w Polsce procedurze administracyjnej - zarówno w trybie postępowania zwykłego, jak też w nadzwyczajnych trybach postępowania - po wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu administracyjnego nie można dokonywać wykładni, uzupełniania lub prostowania takiego aktu, do czego zmierzały żądania skarżącej. Stwierdzenie nieważności decyzji nie tylko eliminuje ją z obrotu prawnego, ale jednocześnie czyni bezprzedmiotowym badanie poszczególnych czynności postępowania administracyjnego poprzedzających wydanie decyzji, co do której stwierdzono nieważność -począwszy od wszczęcia tegoż postępowania - w sytuacji, w której sprawa w istocie rzeczy miała w chwili rozpatrywania żądania charakter cywilnoprawny i w związku z tym spory prawne należały do właściwości sądów powszechnych. Umorzenie zatem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego - także w odniesieniu do sprostowania, uzupełnienia lub wyjaśnienia treści aktu własności ziemi bądź innych aktów lub czynności z tego zakresu należało uznać za zgodne z prawem, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy skarga, która okazała się bezpodstawna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA.