II SA/Gd 441/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi "S.-D." Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia 3 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty B. z dnia 23 grudnia 1999 r. (...). Decyzją z dnia 23 grudnia 1999 r. Starosta B., powołując się na przepisy art. 163 Kpa oraz art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę (...) wydaną dnia 27 października 1998 r. Zakładowi Produkcji Drzewnej "S.-D." sp. z. o.o. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją (...) z dnia 27 października 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. udzielił Zakładowi Produkcji Drzewnej "S.-D." sp. z o.o. z siedzibą w B. przy ulicy M. 15 pozwolenia na budowę magazynu wyrobów gotowych. W dniu 30 czerwca 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie wymienionego obiektu z powodu prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 36a Prawa Budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a w przypadku naruszenia tego przepisu właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 3 lutego 2000 r. (...) Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Produkcji Drzewnej "S.-D." sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ocenę poczynioną w decyzji organu I instancji. Wskazano w szczególności, że organ administracji budowlanej był zobowiązany do zastosowania art. 36a Prawa budowlanego w sytuacji stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, że roboty budowlane prowadzone są z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W decyzji wskazano ponadto, że roboty budowlane będą mogły być prowadzone nadal, jeśli organ nadzoru budowlanego wyda pozwolenie na wznowienie robót, po wykonaniu przez inwestora obowiązków nałożonych na niego decyzją opartą na przepisie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakład Produkcji Drzewnej "S.-D." sp. z o.o. z siedzibą w B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zostało zaskarżone do NSA, gdzie sprawa nie jest jeszcze rozstrzygnięta, a zatem decyzje o uchyleniu pozwolenia na budowę jest przedwczesna, gdyż Sąd nie przesądził jeszcze, czy w rozpatrywanym przypadku istotnie nastąpiło odstępstwo od pozwolenia na budowę lub projektu budowlanego; rozstrzygnięcie takie ma zasadnicze znaczenie, gdyż organy budowlane nie mogą dowolnie ustalać, iż takie odstępstwa nastąpiły. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z art. 51 tejże ustawy wynika, że Sąd nie jest związany granicami skargi lecz nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji rażąco naruszają prawo, choć z powodów innych niż wskazane w skardze. Odnosząc się bowiem do zarzutów skargi należy stwierdzić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zastosowania przepisu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, a w szczególności tego, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - bez zmiany pozwolenia na budowę. Zatem zbadanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodności z prawem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 15 października 1999 r. (...), opartej na przepisie art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie mogło być uznane za zagadnienie wstępne warunkujące wydanie decyzji uchylającej pozwolenie na budowę w oparciu o przepis art. 36a Prawa budowlanego. Na marginesie tylko należy wskazać, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2002 r. II SA/Gd 2271/99, oddalającym skargę "S.-D." spółki z o.o. w Ł. na wymienioną wyżej decyzję Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotną okolicznością w sprawie jednak jest to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 29 września 1999 r. stwierdziło nieważność decyzji (...) Burmistrza Miasta B. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na modernizacji hali tartaków i jej rozbudowie na działce nr 667/3 przy ul. M. w B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczył przedłożony projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłączona w ten sposób z obrotu prawnego decyzja była jedną z podstaw wydania dnia 27 października 1998 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. na rzecz Zakładu Produkcji Drzewnej "S.-D." spółka z. o.o. decyzji o pozwoleniu na budowę (...). Skoro tak, to rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej było niezwłoczne zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu wyeliminowanie wadliwej, sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzji o pozwoleniu na budowę. Właściwym do osiągnięcia tego celu byłoby wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w oparciu o przepis art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa, w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., III ARN 21/96 - OSNAPU 1997 nr 3 poz. 32/. Kategoryczne sformułowanie cytowanego przepisu, iż "wznawia się postępowanie", przesądza o tym, że w razie stwierdzenia przez organ administracji jednej z wymienionych wart. 145 par. 1 Kpa przesłanek, ma on bezwzględny obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania /por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996 str. 645/. Postępowaniu nadzwyczajnemu, mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości /np. art. 36a Prawa budowlanego/. Z wyeliminowaniem ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania wiążą się bowiem również dalej idące skutki prawne między innymi w postaci możliwości zgłaszania przez strony roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 153 par. 1 Kpa. Rażącym naruszeniem przepisu art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa było w tej sytuacji zaniechanie przez organ administracji wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i podjęcie czynności, u podstaw których leżało przypisanie roli punktu odniesienia dla oceny wykonanych robót budowlanych pozwoleniu na budowę, którego ewidentna sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wynikała z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 29 września 1999 r. Art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nakazuje Sądowi stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisach art. 156 Kpa. W tym stanie sprawy, uznając że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji rażąco naruszają prawo Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie przywołanego wyżej przepisu w związku z art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.