II SA/Ka 380/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 22 stycznia 2002 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowę - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty G. z dnia 9 października 2001 (...). Starosta G. decyzją z dnia 9 października 2001 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rekultywację składowiska odpadów komunalnych w P. przy ulicy Z. U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia organ przywołał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/, a w uzasadnieniu podał, że przedłożony i zatwierdzony projekt budowlany spełnia wymogi decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 1 czerwca 2001 r. ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołanie od decyzji wniosła Gmina P., właściciel terenu, na którym usytuowane jest składowisko odpadów, twierdząc, iż jest to przyzwolenie na rozbudowę składowiska. Uzasadniając ten pogląd odwołująca przywołała dane zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym dotyczące docelowej pojemności składowiska, znacznie przekraczające wielkości przyjęte pomiędzy stronami /gminą i użytkownikiem/. Podnosząc te okoliczności Gmina P. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji "gdyż na obecnym etapie nie ma zgody właściciela" na zmiany pojemności składowiska. Wojewoda Ś. decyzją z dnia 22 stycznia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach decyzji organ odwoławczy przeprowadził analizę rzędnych, która według niego pozwala stwierdzić, że rekultywacja obiektu nie wiążę się z jego rozbudową w stosunku do pierwotnego projektu, mimo zakładanej większej jej chłonności. W skardze Gmina P. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. Skarżąca wykazywała, iż organ, którego działanie zaskarżono dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Doszło również, według skarżącej do błędnej wykładni prawa materialnego poprzez naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że użytkownik "E. II" S.A. legitymuje się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konkluzji stwierdzono, że uzyskanie przez eksploratora pozwolenia na rekultywację w proponowanym kształcie zmierza do uzyskania zgody na większą chłonność składowiska, wbrew stanowisku właścicieli. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obowiązkiem organów administracji jest działanie na podstawie przepisów prawa. Ten wymóg został nałożony art. 6 Kpa, a nade wszystko art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Naruszenie zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym polegające na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa skutkować musi stwierdzeniem nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Sąd administracyjny badając legalność rozstrzygnięć poddanych jego kognicji zobligowany jest mocą art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa. Ten obowiązek spoczywa na Sądzie nawet wówczas, gdy w wyniku rozstrzygnięcia doszłoby do naruszenia zakazu reformationis in peius /art. 51 ustawy o NSA/, albowiem w interesie ogólnym leży wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu dotkniętego tak ciężkimi naruszeniami prawa, że powodują jego nieważność od dnia wydania /ex tunc/. Taki przypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem kontroli jest bowiem decyzja administracyjna zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rekultywację składowiska odpadów komunalnych. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/, zwanej dalej prawem budowlanym. Przepis ten stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Pojęcie pozwolenia na budowę, użyte zarówno w tym przepisie, jak i w szeregu innych przepisach prawa budowlanego, zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 12 tej ustawy i należy "przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego". Z kolei budową jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego /art. 3 pkt 6 prawa budowlanego/. Natomiast roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego /art. 3 pkt 7 prawa budowlanego/. Pojęcie obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 1 prawa budowlanego, jednakże przytaczanie tej prawnej definicji jest w tych rozważaniach zbyteczne, albowiem uczestnicy postępowania - zgodnie przyznają, iż składowisko odpadów jest obiektem budowlanym w rozumieniu tego przepisu. Pozwoleniem na budowę, o którym mowa w art. 28 prawa budowlanego, na istniejącym i funkcjonującym obiekcie budowlanym jakim jest składowisko odpadów, mogły być zatem objęte takie roboty budowlane, które polegałyby na odbudowie, rozbudowie, nadbudowie lub przebudowie obiektu /składowiska/, bądź też prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu. Tymczasem organ architektoniczno-budowlany, przywołując treść art. 28 prawa budowlanego udzielił pozwolenia na budowę /i zatwierdził projekt budowlany na podstawie art. 34 ust. 4 prawa budowlanego/ na rekultywację składowiska odpadów komunalnych. Żaden przepis prawny nie definiuje pojęcia rekultywacji składowiska odpadów mimo, iż użyto go w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz.U. nr 62 poz. 628/, zwanej ustawą o odpadach. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 4 pkt 2 tej ustawy zgoda na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części /a tego jak się wydaje dotyczył wniosek użytkownika składowiska odpadów inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie/ określa harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów. Do rekultywacji gruntów odnosi się natomiast ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./ stanowiąc w art. 14 pkt 18, iż jest to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odkwaszenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zabudowanie niezbędnych dróg. W zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym podano w części dotyczącej celu opracowania, iż jest nim przywrócenie walorów krajoznawczych, użytkowych, a przede wszystkim zabezpieczenie środowiska przed negatywnym wpływem odpadów. Cel ten miał zostać osiągnięty poprzez rozwiązanie projektowe obejmujące takie elementy jak ukształtowanie bryły odpadów, wykonanie warstwy mineralnej podfoliowej, uszczelnienie wierzchowiny składowiska, wykonanie warstwy mineralnej i rekultywację biologiczną wierzchowiną składowiska. Przyjęte i zatwierdzone rozwiązanie projektowe stanowią o pracach koniecznych do wykonania w celu przywrócenia walorów krajobrazowo-użytkowych, które nie są budową ani robotami budowlanymi w rozumieniu art. 28 prawa budowlanego. Rekultywacja składowiska odpadów nie jest budową obiektu budowlanego, ani też jego rozbudową, nadbudową czy też przebudową, ani pracą polegającą na montażu, remoncie czy rozbiórce obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 prawa budowlanego, a tym samym nie podlega rygorom prawa budowlanego. Wydanie zatem decyzji przez organ architektoniczno-budowlany o pozwoleniu na budowę rekultywacji składowiska odpadów i zatwierdzenie projektu budowlanego tego przedsięwzięcia nie znajduje swego oparcia w przepisach ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skoro zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie Starosty Powiatu w G. z dnia 9 października 2001 r. zostały wydane bez podstawy prawnej, to Sąd zgodnie z cytowanym wcześniej art. 22 ust. 3 ustawy o NSA zobligowany był stwierdzić nieważność rozstrzygnięć organów obydwu instancji. Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż sposób rekultywacji składowiska odpadów został opracowany już w 1993 r. w części projektu budowlanego oznaczonej jako technologiczne, z tym że z akt sprawy nie wynika, czy ta część projektu budowlanego została zatwierdzona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 24 lutego 1994 r. o pozwoleniu na budowę wysypiska odpadów komunalnych. Ten problem będzie musiał rozważyć właściwy organ uprawniony do rozpoznania wniosku użytkownika o zamknięcie I kwatery eksploatowanego składowiska /art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach/. Odniesienie się do tego problemu wykracza jednak poza ramy kontroli sądowej której przedmiotem wszak były rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych. Z wyłożonych powodów Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy o NSA orzekł o stwierdzeniu nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak i rozstrzygnięcia organu I instancji, które objął kontrolą korzystając z uprawnień przysługujących na podstawie art. 29 ustawy o NSA.