II SA/Ka 1577/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Józefa W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 29 czerwca 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję, (...). Starosta Powiatu T. decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości nr 289/23 położonej w B. przy ul. D. i udzielił zezwolenia na przeprowadzenie przez nią kanalizacji zgodnie z decyzją Wójta Gminy B. z dnia 7 maja 1997 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia organ przywołał art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w uzasadnieniu wskazał, iż o jego wydanie wystąpił Zarząd Gminy albowiem właściciele działki w trakcie realizacji inwestycji wycofali swą uprzednią zgodę na jej przebieg przez ich nieruchomość. Podniesiono, iż tę okoliczność potwierdziły oględziny, w toku których ustalono również, że Maria i Józef W. /właściciele nieruchomości objętej decyzją/ pozostają w konflikcie z mieszkańcami działki 289/23", do której miała być doprowadzona kanalizacja. W odwołaniu Maria i Józef małżonkowie W. opisali szczegółowo przyczyny konfliktu sąsiedzkiego i wyraźnie zaakcentowali, iż uzależniają zgodę na realizację inwestycji od zniesienia służebności przejazdu przez ich działkę i zamieszczeniu o tym informacji w lokalnej prasie. Wojewoda Ś. decyzją z dnia 29 czerwca 2000 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powołał się przy tym na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, a to art. 5, art. 28, art. 32, art. 34 i art. 47 tej ustawy, a w motywach wskazał, iż Jadwiga i Józef W. w dniu 29 października 1996 r. wyrazili zgodę na przeprowadzenie kanalizacji przez działkę nr 289/23, co było podstawą do wydania przez właściwy organ pozwolenia na budowę kanalizacji grawitacyjno-podciśnieniowo-ciśnieniowej i przepompowni, wobec czego odwołanie "od decyzji I instancji o przeprowadzeniu kanalizacji... nie może być uwzględnione". Wskazać przy tym należy, że Jadwiga W., na której oświadczenie powołał się organ była matką Józefa W., który po jej śmierci w całości odziedziczył spadek. W skardze Józef W. podał, iż ani jego żona, ani też matka, która nie żyje "24 lata" nie wyrażały zgody na przeprowadzenie kanalizacji, w związku z czym uznał, iż oświadczenia zostały sfałszowane. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Z tym polemizował skarżący w pismach procesowych z dnia 28 lutego 2001 r. i 24 czerwca 2002 r., przy czym w tym ostatnim piśmie podkreślił, iż zaskarżona decyzja ingeruje w jego prawo własności. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę, a pełnomocnik zainteresowanej Gminy wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja nie została zrealizowana, a tym samym inwestycja gminna nie może być dokończona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem było, wobec sprzeciwu skarżącego, decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z jego nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na tej nieruchomości kanalizacji. Ta ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest tylko w sytuacji określonej w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast ust. 3 tego przepisu nakazuje, aby udzielone zezwolenie było poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Konstrukcja prawna ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazuje na to, że jest to jedna z form wywłaszczenia zdefiniowanego w art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w związku z tym ograniczenie to może być dokonane jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości /art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Ważne dla dalszych rozważań jest jeszcze ustalenie, w którym momencie szeroko pojmowanego procesu inwestycyjnego zmierzającego do realizacji celu publicznego rozstrzygnięcie oparte o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może zapaść. Zważyć więc trzeba, że w myśl komentowanego przepisu ograniczenie, o którym w nim mowa następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor, aby zrealizować inwestycję musi legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Składając wniosek o jej wydanie wnioskujący musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W sytuacji, gdy inwestor realizując cel publiczny na nieruchomościach nie stanowiących jego własności nie uzyska zgody właścicieli czy użytkowników wieczystych poszczególnych działek na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami wystąpić o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja starosty wydana w tym trybie wykazuje zatem prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Ta teza prowadzi do wniosku, że decyzja starosty udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac określonych w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi poprzedzać rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji, a decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest dowodem posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym to prawem zobligowany jest wykazać się składający wniosek o pozwolenie na budowę. Inną instytucją prawną jest decyzja rozstrzygająca o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, wydawana wówczas, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście na sąsiedni teren. Rozstrzygnięcie to wydawane na podstawie art. 47 ust. 2 prawa budowlanego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany nie ma związku z wywłaszczeniem zdefiniowanym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tego przepisu jest umożliwienie inwestorowi realizującemu inwestycję na nieruchomości, którą ma prawo dysponować, a do zrealizowania której konieczne jest "skorzystanie" z sąsiedniej nieruchomości, budynku czy lokalu, wykonanie tych robót budowlanych w sytuacji braku zgody władającego sąsiednim gruntem, budynkiem czy lokalem. Inwestycja nie jest zatem realizowana na sąsiedniej działce, a jedynie do jej wykonania niezbędne jest chwilowe korzystanie z tej działki /budynku czy lokalu/. Ta decyzja może zapaść dopiero wówczas, gdy inwestor legitymuje się przewidzianym przepisem prawa budowlanego zezwoleniem na budowę. Odrębność uregulowań prawnych zawartych w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 47 ust. 2 prawa budowlanego jest bezsporna, począwszy od właściwości organów, poprzez trwałość ingerencji w prawo własności, przesłanki zastosowania poszczególnych przepisów i ich konsekwencje. Cechą wspólną jest tylko przesłanka braku zgody właściciela i negatywny wynik rokowań. To przybliżenie stanów prawnych obowiązujących w ustawie o gospodarce nieruchomościami i prawie budowlanym było niezbędne, albowiem w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy rozpoznał sprawę na podstawie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, gdy tymczasem Starosta Powiatu T. wydał decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ, którego działanie zaskarżono nie dostrzegł tego, iż zmienił podstawę materialnoprawną decyzji utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji ograniczające w sposób określony w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sposób korzystania z nieruchomości skarżącego. Nie budzi wątpliwości Sądu to, że zezwolenie na przeprowadzenie kanalizacji na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego jest ograniczeniem sposobu korzystania z niej w rozumieniu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Wydając decyzję na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego Wojewoda Ś. z przyczyn naprowadzonych w tym uzasadnieniu /dotyczących rozważań nad możliwością stosowania tego przepisu/, naruszył omawiany przepis, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie rozważył bowiem w ogóle, czy istniały przesłanki określone w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do wydania decyzji. Ta wadliwość materialnoprawna zaskarżonej decyzji musiała skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o kosztach zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.