I SA 797/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ryszarda P. na postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 23 lutego 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o nadanie licencji zawodowej - stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; (...). Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 lutego 2001 r. (...) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił Ryszardowi P. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie określonym w art. 2 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji publicznej podniósł, że w dniu 10 stycznia 2001 r. Ryszard P. wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie określonym przez art. 2 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/ oraz w tej samej dacie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o nadanie licencji zawodowej. We wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o nadanie licencji zawodowej Ryszard Posłuszny wskazał, że uchybienie ustawowemu terminowi nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, z uwagi na przebywanie w szpitalu w okresie od 29 grudnia 2000 r. do 3 stycznia 2001 r. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2001 r. (...) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił Ryszardowi P. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie określonym w art. 2 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/. Organ administracji publicznej podniósł, że termin określony w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. jest terminem ustawowym i spełnienie czynności po upływie tego terminu powoduje, że czynności te są bezskuteczne i brak podstawy prawnej do przywrócenia tak oznaczonego terminu. Na postanowienie z dnia 23 lutego 2001 r. (...) Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Ryszard P. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia podniósł zarzut naruszenia zasad wynikających z treści art. 58 Kpa i art. 59 Kpa i wskazał, że w rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy dotyczące przywrócenia uchybionego terminu, a skoro skarżący wykazał, iż uchybienie nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych to organ winien przywrócić termin do złożenia wniosku o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoja argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 21 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje przy uwzględnieniu materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy. Ponadto należy podkreślić, że przy ocenie legalności decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest co do zasady związany granicami skargi, co oznacza, że jest uprawniony do wykraczania poza granice zaskarżenia i posiada jednocześnie obowiązek stosownego rozstrzygania w przypadku stwierdzenia określonych wad zaskarżonego aktu lub czynności - art. 51 zdanie 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej był wniosek Ryszarda Posłusznego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządu nieruchomościami. Przepis art. 232 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/ stanowił, że osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziły na podstawie obowiązujących przed tym dniem przepisów działalność zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub zarządzania nieruchomościami, mogą prowadzić tę działalność bez posiadania licencji zawodowych przez dwa lata od dnia wejścia w życie tej ustawy. Powyższy przepis prawa oznaczał, że po upływie wskazanego dwuletniego terminu kontynuowanie zawodu zarządcy nieruchomościami było uzależnione od nabycia licencji na warunkach określonych w art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc bez jakichkolwiek ulg i zwolnień. W dniu 7 stycznia 2000 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, która została opublikowana w dzienniku ustaw z dnia 31 stycznia 2000 r. numer 6 pod pozycją 70. Z treści art. 9 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. wynika, że weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, a więc w dniu 15 lutego 2000 r. Na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, uległ zmianie ust. 3 art. 232 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Według nowego brzmienia przepisu art. 232 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami osoby, o których mowa w art. 179 ust. 2 oraz w art. 184 ust. 2, prowadzące bez posiadania licencji zawodowej działalność zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub zarządzania nieruchomościami mogą prowadzić tę działalność bez licencji do dnia 31 grudnia 2001 r. Jednocześnie ustawa z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw w art. 2 ust. 1 wprowadziła zapis z którego wynika, że osoby, które przed dniem 1 stycznia 2000 roku wykonywały działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami przez okres dłuższy niż 2 lata, zwalnia się z obowiązku odbycia praktyki zawodowej, a jeżeli przez okres dłuższy niż 5 lat, zwalnia się również z obowiązku złożenia egzaminu, a zwolnień dokonuje Państwowa Komisja Kwalifikacyjna na wniosek osoby ubiegającej się o nadanie licencji zawodowej, złożony do dnia 31 grudnia 2000 r. Dla osób spełniających warunki określone w art. 2 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, zostały wprowadzone możliwości ubiegania się o nadanie licencji zawodowej w szczególnym, uproszczonym trybie. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy należy uznać, że termin określony w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega regułom określonym w przepisach art. 58 Kpa i art. 59 Kpa. Podkreślić należy, że powszechnie przyjmuje się, iż w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki określone w art. 58 Kpa organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o przywróceniu terminu. Jednak przepis art. 58 ust. 1 Kpa daje podstawę do przywrócenia terminów ustawowych i urzędowych służących wyłącznie do dokonania czynności procesowych. Natomiast uchybienie terminowi określonemu w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw skutkuje wygaśnięciem uprawnień do uzyskania licencji zawodowej w zakresie zarządu nieruchomości w trybie oznaczonym w wymienionym wyżej przepisie prawa. Oczywiście nie oznacza to, że osoba zainteresowana nie może uzyskać licencji zawodowej w zakresie zarządu nieruchomościami w trybie "zwykłym" określonym w art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy stwierdzeniu nieważności, przedmiotem postępowania mogą być decyzje administracyjne ale przy uwzględnieniu treści art. 126 Kpa przepisy art. 156-159 Kpa znajdują zastosowanie do postanowień na które przysługuje zażalenie. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu wydane w oparciu o art. 59 par. 1 i par. 2 Kpa służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiego postanowienia. Przesłanki dotyczące stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 par. 1 pkt 1-7 Kpa. Podkreślić należy, że nie są one oparte na uznaniu, a więc ich ustalenie musi skutkować stwierdzeniem nieważności, chyba że zachodzi sytuacja opisana w art. 156 par. 2 Kpa. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa ustawodawca wskazuje także na brak podstawy prawnej jako przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa usprawiedliwiającego organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy w sposób wskazany w zaskarżonym akcie. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza więc, że nie ma ona podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego /vide wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 1995 r. SA/Wr 1327/94 - nie publ./ W tym stanie rzeczy należy uznać, że z uwagi na materialnoprawny charakter terminu określonego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia. Istnienie tej wady skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.