II SA/Gd 4182/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Adama P. na czynność Starosty Powiatowego w Ś. w przedmiocie wypłaty zasiłku dla bezrobotnych w niepełnej wysokości oraz o zapłatę odszkodowania: 1/ stwierdza niezgodność z prawem wypłaty zasiłku przyznanego decyzją z 9 listopada 1999 r. (...) w wysokości 80 procent kwoty określonej w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ 2/ odrzuca skargę w części dotyczącej zapłaty odszkodowania. Adam P. w skardze nazwanej pozwem siebie określał jako powoda, zaś Powiatowy Urząd Pracy w Ś. nazywał pozwanym i domagał się od niego zapłaty 1.200 zł tytułem różnicy pomiędzy wypłaconym zasiłkiem dla bezrobotnych a należnym oraz zapłaty kwoty 1.800 zł "jako zadośćuczynienia za straty moralne i finansowe wobec powoda". Roszczenia te wywodził z faktu, iż decyzją z dnia 9 listopada 1999 r. (...) Kierownik Urzędu przyznał mu zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 80 procent zasiłku podstawowego mimo, że spełniał on warunki do zasiłku w pełnej wysokości. W tym przedmiocie skarżący twierdził, że organ dysponował dokumentami potwierdzającymi jego dotychczasowy staż pracy wynoszący 13 lat 11 miesięcy i 11 dni oraz, że wcześniej, w takim samym stanie prawnym w latach 1997-1999 - przyznane mu było prawo do zasiłku w pełnej - 100 procent wysokości. W uzasadnieniu skargi Adam P. opisywał swe starania o wypłatę zasiłku w pełnej wysokości. "Polubowne" próby na szczeblu Urzędu nie dały żadnych wyników. Sąd powszechny z kolei jego pozew w części dotyczącej wypłaty zasiłku odrzucił, a w części dotyczącej zapłaty odszkodowania oddalił. Wezwany do uzupełnienia skargi stosowanie do wymagań art. 37 pkt 2-4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wskazał w piśmie z dnia 17 grudnia 2001 r. jako zaskarżony akt wyrok Sąd Okręgowy w B. z dnia 24 maja 2001 r. w sprawie (...) oraz zarzucił bezczynność Powiatowemu Urzędowi Pracy w Ś. "który to nie dopełnił obowiązków służbowych nie nadając dalszego biegu sprawie mojego odwołania do Wojewódzkiego Dyrektora (...) oraz (...), że wydając decyzję administracyjną pomniejszył mi prawo do zasiłku dla bezrobotnych o 20 procent". W piśmie tym skarżący nadto wyjaśniał, iż zażaleniem z dnia 22 lutego 2000 r. zwracał się do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B., lecz odpowiedź otrzymał z Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. W odpowiedzi na skargę wykazywano, że za okres do 31 stycznia 2000 r. wypłata zasiłku w wysokości 80 procent była usprawiedliwiona. Na dzień przedmiotowej rejestracji /4 listopad 1999 r./ bowiem Adam P. przedstawił jedynie dwa świadectwa pracy z Przedsiębiorstwa Budowlano-Handlowego "A." w G. dokumentujące zatrudnienie w okresach od 1 kwietnia do 4 grudnia 1998 r. i od 1 kwietnia do 31 października 1999 r. Dokumenty potwierdzające cały dotychczasowy staż pracy wynoszący 13 lat 11 miesięcy i 11 dni skarżący złożył w Powiatowym Urzędzie dopiero w dniu 4 lutego 2000 r. i stąd Urząd z dniem 1 lutego 2000 r. zaczął wypłacać zasiłek w pełnej wysokości. W odpowiedzi na skargę zaprzeczano jakoby wcześniej po wprowadzeniu do ustawy ograniczenia o wysokości zasiłku /art. 24 ust. 2/ skarżącemu przyznawano zasiłek w podstawowej wysokości. Faktycznie rejestrował się w tym okresie jako bezrobotny i przyznawany był mu taki zasiłek, lecz była to kontynuacja okresu zasiłkowego, do którego prawo zostało nabyte przed wprowadzeniem ograniczenia. Zaprzeczano też, aby skarżący kierował do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy pismo nazwane zażaleniem lub mające cechy zażalenia, na dowód czego dołączono kserokopię pisma Adama P. z dnia 22 lutego 2000 r. adresowanego do "Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Ś." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący na rozprawie sądowej podtrzymał skargę w jej pierwotnym brzmieniu. Zresztą w swych żądaniach zawsze pozostawał konsekwentny, bowiem w istocie były one powtórzone również w piśmie z dnia 17 grudnia 2001 r. mającym uzupełniać braki formalne skargi. Oczywiście skarga w części obejmującej zasądzenie odszkodowania była niedopuszczalna z przyczyn mieszczących się w art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Skarżącemu należy nadto wyjaśnić, że roszczenie o zapłatę "zadośćuczynienia za straty moralne i finansowe" sformułowane w piśmie z dnia 17 grudnia 2001 r. jako skarga na wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia 24 maja 2001 r. (...) także musiałoby ulec odrzuceniu. Na wcześniej wymienioną przesłankę bowiem nakładałyby się inne. Obecnie, już na szczeblu Konstytucji nastąpiło rozdzielenie sądownictwa powszechnego i administracyjnego /art. 184/ i w kompetencjach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mieści się nadzór judykacyjny nad sądami powszechnymi jakiegokolwiek szczebla /art. 1 w zw. z art. 16-18 ustawy o NSA/. Inaczej jednak trzeba ocenić pierwszą część skargi. Pozornie i ona może wydać się niedopuszczalną. Skarżący bowiem kieruje ją przeciwko ostatecznej decyzji organu I instancji, ten zaś wykazał, że pismo skarżącego z dnia 22 lutego 2000 r. nie ma cech odwołania. Faktycznie rzecz jednak wygląda inaczej i tutaj mylą się obie strony postępowania sądowego. Ostateczna decyzja z dnia 9 listopada 1999 r. (...) zgodnie z przyjętą praktyką przez urzędy pracy sporządzona została w formie wydruku komputerowego i pozbawiona jest uzasadnienia. Niemniej jej część rozstrzygająca została tak zredagowana, iż wysokość przyznanego zasiłku nie może budzić żadnych wątpliwości i wymagać wykładni. Rozstrzygnięcie /"orzekam o uznaniu (...) i przyznaniu prawa do zasiłku z dniem 12 listopada 1999 r. w wysokości określonej art. 24 ust. 1 ustawy"/ odwołuje się do tego ustępu art. 24 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, który stanowi o podstawowej wysokości zasiłku. Z kolei odstępstwa od tej wysokości uregulowane są w dwóch następnych ustępach. Również nie powinno budzić żadnych wątpliwości to, że niewypłacanie zasiłku lub wypłacanie w niepełnej wysokości w stosunku do ostatecznej decyzji przyznającej zasiłek jest zdarzeniem bezprawnym i bezrobotny przed nim musi być chroniony w sposób dający wiążący wynik. Stąd poszukując środków ochrony pominąć trzeba skargę do organu wyższego stopnia w trybie art. 227 i nast. Kpa. Wykluczyć też należy szukanie ochrony przed sądem powszechnym lub w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący zresztą szukał ochrony przez sądem powszechnym i jego pozew został prawomocnie odrzucony /postanowienie Sądu Okręgowego w B. z dnia 20 listopada 2000 r. (...) oddalające zażalenie na postanowienie Sądu I instancji/. Co prawda oba sądy na skutek twierdzeń stron błędnie zakładały, że roszczenie zmierza do zmiany decyzji administracyjnej, to jednak gdyby nawet ustaliły faktyczny stan rzeczy ich orzeczenia byłyby takie same, skoro czynność wypłaty zasiłku orzeczonego decyzją administracyjną jest czynnością administracyjną. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę reprezentuje pogląd, iż do uznania działania /nie działania/ organu administracji publicznej za czynność podchodzić należy z daleko idącą ostrożnością. Czynność bowiem wymyka się spod reguł postępowania administracyjnego i obywatel będący podmiotem czynności zostaje pozbawiony praw wynikających z tych reguł /postępowania wyjaśniającego, kontroli instancyjnej/. Co do wypłaty zasiłku dla bezrobotnych nie da się jednak znaleźć argumentów uzasadniających możliwość wydania w tym przedmiocie orzeczenia przez organ, na którym ciąży obowiązek wypłaty. Stąd bezrobotny, któremu nie jest wypłacany w całości lub w części zasiłek przyznany ostateczną decyzją, ochrony prawnej winien szukać w skardze na czynność wypłaty /art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i skargę skierować przeciwko organowi na jakim, z mocy samego prawa ciąży obowiązek wypłaty zasiłku /art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - obecnie t.j. Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./. Z sytuacji jaka istnieje w sprawie wynika, że organ właściwy do wypłaty zasiłku do czasu zamknięcia rozprawy, nie był świadom bezprawności swego działania i wychodził z założenia, iż o poziomie wysokości zasiłku nie rozstrzyga decyzja o jego przyznaniu, lecz ustalenia faktyczne jakich dokonuje się przy czynności wypłaty. Założenie to jest niedopuszczalne, i w przypadku gdy stwierdzi się, że zasiłek został przyznany w niewłaściwej wysokości, uchylenie się od wypłaty w niewłaściwej wysokości może nastąpić wyłącznie w drodze wzruszenia decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności lub wznowienie postępowania. Pomijając wymogi formalne do skorzystania z tych środków w przedmiotowej sprawie żaden z nich nie wydaje się być usprawiedliwiony, gdy uwzględni się zasady z art. 8 i art. 9 Kpa. Skarżący począwszy od 29 maja 1991 r. wielokrotnie był rejestrowany jako bezrobotny i wielokrotnie przyznawane było mu prawo do zasiłku. Działo się to zawsze w stanie prawnym, w jakim prawo do zasiłku uzależnione było od wcześniejszego stosownego okresu zatrudnienia. Także przy rejestracjach w karcie rejestracyjnej /dział B/ wpisywane były wszystkie okresy jego dotychczasowego zatrudnienia. Brak pełnej dokumentacji w tym przedmiocie przy rejestracji w dniu 4 listopada 1999 r., więc - raz dowodzi zaniedbań po stronie Urzędu Pracy, a po drugie dowodzi braku pouczenia skarżącego o skutkach prawnych płynących z art. 24 ust. 2 ustawy. Pouczenie niewątpliwie spowodowałoby niezwłoczne uzupełnienie przez niego dokumentacji. Zgodnie z cyt. zasadami trudne zatem byłoby do akceptacji wzruszanie korzystnej dla bezrobotnego decyzji wydanej z wadliwą podstawą faktyczną na dany dzień jeśli wadliwość tej podstawy była zawiniona przez organ. Organ przy wykonaniu wyroku Sądu nie powinien również zapomnieć o obowiązku z art. 24 ust. 8 ustawy. Naliczenie odsetek od zaległych świadczeń następuje z urzędu i nie wymaga wniosku uprawnionego. Z przytoczonych względów, zgodnie z art. 23 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji wyroku.