II SA/Ka 939/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jana R. na stanowisko Rady Nadzorczej (...) Spółdzielni Mieszkaniowej zawarte w piśmie z dnia 27 marca 2002 r. (...) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - oddala skargę. Z treści skargi oraz dołączonej do niej kserokopii korespondencji prowadzonej przed jej wniesieniem z (...) Spółdzielnia. Mieszkaniową wynika, że pismem z dnia 7 stycznia 2002 r. Jan R., powołujące się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, wystąpił do wymienionej Spółdzielni o udzielenie pisemnej informacji dotyczącej kwestii: - wniosku w przedmiocie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów związanych ze scalaniem i podziałem nieruchomości /art. 41 ust. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych/; - utworzenia stanowiska ds. przeciwpożarowych; - utworzenia stanowiska ds. BHP; - zatrudnienia na tych stanowiskach osób z odpowiednimi kwalifikacjami; - liczby zatrudnionych radców prawnych i pracowników biura prawnego; - celu założenia kamer monitorujących w budynku zarządu, kosztów instalacji i eksploatacji tych urządzeń w skali roku; - liczby samochodów służbowych i kierowców zatrudnionych przez Spółdzielnię; - ogólnej liczby pracowników, w tym pracowników biurowych; - aktualnych umów zawartych na usługi z podaniem nazw spółek mających je świadczyć; - zrzeszenia Spółdzielni w Związku Rewizyjnym i innych organizacjach z podaniem celu oraz rocznego kosztu przynależności do poszczególnych organizacji; - liczby członków Rady Nadzorczej oraz Zarządu z podaniem ich imion i nazwisk; - liczby członków Zebrania Przedstawicieli z podaniem ich imion i nazwisk. Pismem z dnia 8 stycznia 2002 r. Jan R. wystąpił o dalsze informacje dotyczące terminów i miejsca posiedzeń zebrania Przedstawicieli Członków oraz Rady Nadzorczej tejże Spółdzielni. W pisemnej odpowiedzi z dnia 22 stycznia 2002 r. doręczonej skarżącemu 12 lutego 2002 r. Prezes i Zastępca Prezesa Zarządu stwierdzili, że zgodnie z art. 4 cyt. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - obowiązek jej udzielenia ciąży na innych podmiotach, niż spółdzielnie będące dobrowolnymi zrzeszeniami o nieograniczonej liczbie osób których majątek stanowi prywatną własność ich członków /art. 1 i art. 3 Prawa spółdzielczego/. O dysponowaniu przez Spółdzielnię Mieszkaniową środkami publicznymi można mówić tylko w odniesieniu do działalności kulturalno-oświatowej /refundacja imprez kulturalnych przez Gminę/ i tylko w tym zakresie działalność Spółdzielni podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do kwestii, które poruszył Jan R. mają zastosowanie przepisy Prawa spółdzielczego /w szczególności art. 30-31 i art. 41/. Dane dotyczące członków organów Spółdzielni są podawane w "Wiadomościach R.", zaś obsada osobowa innych stanowisk jest optymalna co do liczby i kwalifikacji zatrudnionych pracowników Celem założenia kamer monitorujących było zwiększenie ochrony obiektu a koszty instalacji są równoważne oszczędnością wydatków na angażowanie służby ochroniarskiej. Usługi są powierzone firmom w drodze przetargu, nie dysponują one środkami publicznymi. Spółdzielnia zgodnie z uchwała. Zebrania Przedstawicieli Członków jest zrzeszona w Regionalnym Związku Rewizyjnym Spółdzielczości Mieszkaniowej w K., którego cel określa statut, zaś koszt ustalany jest uchwałą Rady Nadzorczej Związku. W zakresie terminu zebrania Przedstawicieli Członków powołano się na statut Spółdzielni /par. 19/ a co do posiedzeń Rady Nadzorczej - na regulamin Spółdzielni. Tych informacji Jan R. nie uznał za odpowiadające formie "decyzji administracyjnej" oraz merytorycznej treści adekwatnej do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej, stąd wniósł "odwołanie" do Rady Nadzorczej (...) Spółdzielni Mieszkaniowej w R.-Ś. Podkreślił, że zakres żądanych informacji w całości mieści się w granicach ustawy z dnia 6 września 2001 r., która jest ustawą szczególną i podlega ścisłej interpretacji. Rada Nadzorcza Spółdzielni Mieszkaniowej pismem z dnia 27 marca 2002 r. poinformowała Jana R., że po wnikliwym przeanalizowaniu poruszanych spraw w całości podtrzymuje stanowisko Zarządu zawarte w piśmie z dnia 22 stycznia 2002 r. co do tego, iż postanowienia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie dotyczą, spółdzielni mieszkaniowych jako prywatnych organizacji gospodarczych. Ponadto zaznaczyła, że pismo Zarządu z dnia 22.01.2002 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kpa, stąd bezzasadne było wniesienie odwołań, a wcześniejsze wyjaśnienia są odpowiedzią która kończy korespondencję w danej sprawie. Pismem z dnia 8 kwietnia 2002 r. Jan R. wezwał Radę Nadzorczą Spółdzielni Mieszkaniowej do usunięcia naruszenia prawa polegającego na "zaniechaniu zakończenia postępowań odwoławczych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej" - przez ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie w terminie 14 dni przedstawionych spraw pod względem merytorycznym. Po bezskutecznym upływie terminu 14-dniowego Jan R. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o NSA w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - wnosząc o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie w całości decyzji /uchwały/ Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 27 marca 2002 r. której zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego /w szczególności art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 3 i art. 6 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej/ oraz przepisów postępowania administracyjnego /art. 7-9, art. 11, art. 77, art. 80-81, art. 89 i art. 107 w zw. z art. 140 Kpa/. W skardze tej uznał, że Rada Nadzorcza Spółdzielni Mieszkaniowej jako organ samorządu gospodarczego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej, umyślnie naruszyła wynikający z art. 4 w związku z art. 6 ustawy - obowiązek udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przedmiotu działalności i kompetencji (...) Spółdzielni Mieszkaniowej, jej organów i osób pełniących w niej funkcję dysponowania majątkiem itp. Te informacje publiczne - zakreślone wnioskami z dnia 7 i 8 stycznia 2002 r. - były w posiadaniu zarządu i Rady Nadzorczej "będących jednocześnie organem samorządu gospodarczego, wykonującymi zadania publiczne i dysponującymi majątkiem publicznym". W odpowiedzi na skargę Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w pismach z dnia 22.01.2002 r. i 27.03.2002 r., które nie są decyzjami administracyjnymi, gdyż Spółdzielnia Mieszkaniowa nie jest organem administracji państwowej, a ponadto postanowienia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wymieniają spółdzielni jako przedmiotu zobowiązanego do udostępniania danych w oparciu o postanowienia tejże ustawy. Na poruszone przez Jana R. "tematy" Spółdzielnia udzieliła wyczerpującej odpowiedzi - poza zakresem pytań objętych tajemnicą handlową firmy /wyłonionej w drodze przetargu/ oraz dobrami osobistymi pracowników (...) Spółdzielni Mieszkaniowej. Polemizujące z treścią, odpowiedzi na skargę Jan R. w piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2002 r. podtrzymał w całości skargę i dodał, że "organ spółdzielczy-odwoławczy" nie ustosunkował się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze a także przeinaczył twierdzenia skarżącego. Wyjaśnił, że jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej, która objęta jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jej organy są jednocześnie organami samorządu gospodarczego, wykonują, zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym. Informacja publiczna, o która, zwrócił się wnioskami z 7 i 8 stycznia 2002 r. nie stanowi jakiejkolwiek tajemnicy służbowej tej Spółdzielni ani tajemnicy osobistej jej pracowników. Przedmiotem sporu jest niezasadność decyzji /uchwały/ organu odwoławczego odmawiającej udostępnienia żądanej informacji publicznej, a to w wyniku dowolnej interpretacji prawa materialnego. Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał skargę i argumentację zawartą w piśmie procesowym z dnia 1.08.2002 r., natomiast pełnomocnik Spółdzielni wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ regulacja prawna została przedmiotowo określona w przepisach ogólnych - art. 1 ust. 1 i art. 3 - następnie zaś w drodze egzemplifikacji objętej przepisami art. 6. W art. 5 ust. 1 i 2 ten zakres przedmiotowy doznaje ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy - z zastrzeżeniami wskazanymi w art. 5 ust. 3 i 4. Przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, jak to wynika z samego tytułu ustawy i definicji zawartej w jej art. 1 ust. 1 - odnosi się przede wszystkim do informacji "o sprawach publicznych", zatem poza zakresem tej regulacji prawnej są Informacje innego rodzaju, jak w szczególności o charakterze prywatnym /cywilnym/. Pozostawiając na uboczu sporną pomiędzy stronami kwestię chronionych ustawowo tajemnic - należy w pierwszym rzędzie ocenić, czy żądane przez skarżącego od Spółdzielni Mieszkaniowej /której jest członkiem/ informacje dotyczą spraw publicznych, wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. Zasadniczo spółdzielnie a w szczególności spółdzielnie mieszkaniowe nie prowadzą działalności publicznej, będące dobrowolnym zrzeszeniem osób /art. 1 Prawa spółdzielczego/ i realizujące swoje cele statutowe z własnych środków finansowych Wyjątki mogą dotyczyć sytuacji, w których spółdzielnie lub ich organizacje korzystają ze środków budżetowych Skarbu Państwa lub gmin, np. w formie dotacji lub kredytu bankowego z poręczeniem Skarbu Państwa, jak to wynika z przepisów o zamówieniach publicznych W odniesieniu do żądanej przez skarżącego od Spółdzielni Mieszkaniowej informacji nie ma takiej, która dotyczyłaby działalności kulturalno-oświatowej objętej refundacją gminy. Natomiast co do ewentualnej refundacji kosztów o których mowa w art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych /Dz.U. 2001 nr 4 poz. 27 ze zm./, to ustawodawca przewidział możliwość a nie obowiązek złożenia przez spółdzielnie wniosku o refundację. Skorzystanie lub nieskorzystanie z tej możliwości pozostawiono uznaniu spółdzielni, zatem niezłożenie przez nią wniosku w stosownym czasie wyłączać mogło refundację z tym skutkiem, że koszty w tym zakresie poniesie sama spółdzielnia. Niezłożenie wniosku może być kwestionowane w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym, jak i skargowo-wnioskowanym z działu VIII Kpa /art. 2 w zw. z art. 5 par. 5 Kpa/, które jest wszakże poza zakresem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego /zob. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r. III SAB 7/99 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 27/. W aspekcie podmiotowym skarżący oparł skargę na mylnym przekonaniu. iż organy spółdzielni mieszkaniowej, od których domagał się udostępnienia informacji publicznej, są organami samorządu gospodarczego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W rzeczywistości do tej kategorii podmiotów nie należą organy spółdzielni. Należą do nich tworzone na podstawie odrębnych ustaw także organy samorządów gospodarczych, jak np. izby rzemieślnicze lub inne tego rodzaju podmioty gospodarczego samorządu, w których uczestnictwo jest obowiązkowe a nie dobrowolne jak to jest w odniesieniu do różnego typu spółdzielni - w tym mieszkaniowych /por. art. 1 Prawa spółdzielczego i art. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych/. Celem ich wprawdzie może być również działalność gospodarcza, jeżeli jest bezpośrednio związana z realizacją celu podstawowego: zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni i ich rodzin /art. 1 ust. 1 i 6 powołanej ustawy/, jednakże także tego rodzaju działalność gospodarcza nie jest wykonywaniem zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie Jest podmiotem władzy publicznej bądź podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne wyszczególnione w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ w istocie rzeczy nie miała ona obowiązku udostępnienia skarżącemu informacji publicznej na zasadach i w trybie określonym ta, ustawą. Jeżeli chodzi o tryb postępowania o udostępnienie informacji i formę rozstrzygnięcia, to w przypadku organów władzy publicznej mają. zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacjami określonymi w art. 16 ust. 2 ustawy, natomiast do innych podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji przepisy te mają tylko zastosowanie odpowiednie, stąd i uzasadnienie odmownej decyzji odnosi się do "zajęcia stanowiska" z modyfikacjami wynikającymi z art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 17 omawianej ustawy. Ponieważ jak to wyżej wykazano - Spółdzielnia Mieszkaniowa nie miała obowiązku udostępnienia skarżącemu "informacji publicznej", stanowisko zajęte w pismach zarządu i Rady Nadzorczej w istocie rzeczy nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/.