II SA/Ka 2757/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wioletty K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 listopada 2000 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję, (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 20 września 2000 r. (...), wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nakazał Marzenie Z. wykonanie w terminie trzech miesięcy projektu powykonawczego wraz z orzeczeniem technicznym wybudowanego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działce nr 1824 w C. przy ul. L. 43. W decyzji tej organ wskazał ponadto, iż projekt powykonawczy winien zawierać zmiany i przeróbki obiektu celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, przedłożyć zaś należy ten projekt do organu administracji architektoniczno-budowlanej /Starosty Powiatowego w M./ w celu zatwierdzenia i wydania stosownej decyzji. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podał, że przedmiotowy budynek wybudowany został w latach sześćdziesiątych niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, wydanego w dniu 13 marca 1965 r. przez PRN - Wydział Budownictwa i Architektury w M. Istotne odstępstwa polegają na tym, że pozwolenie obejmowało wybudowanie budynku gospodarczego, tymczasem wybudowano budynek mieszkalno-gospodarczy, zmieniono rozmieszczenie otworów okiennych i drzwiowych, a w zachodniej ścianie budynku wykonano dodatkowe otwory okienne w przyziemiu i otwór drzwiowy na poddaszu, co jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi tak w czasie budowy, jak i obecnie. Zdaniem organu nadzoru budowlanego wykonanie projektu z orzeczeniem technicznym ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W odwołaniu od tej decyzji Marzena Z. podniosła, że budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym w 1965 r. projektem. Budynek nie został ani rozbudowany, ani nadbudowany, zaś częściowa zmiana sposobu użytkowania przez wykorzystanie części budynku na cele mieszkaniowe dotychczas nikomu nie przeszkadzała. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 14 listopada 2000 r. (...) działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy motywując podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że przedmiotowy budynek powstał przed około 35 laty, a zatem pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 7 poz. 46/, która utraciła moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 224/, tj. z dniem 1 marca 1975 r. Oznacza to, w ocenie organu odwoławczego, że obecnie w prawie materialnym nie istnieje podstawa do rozpatrywania przypadków samowoli budowlanej zaistniałych po 1 marca 1975 r. Skoro zaś w trakcie kontroli dokonanej przez organ pierwszej instancji nie stwierdzono, by sprawa kwalifikowała się do rozpatrzenia w myśl art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, postępowanie należało umorzyć. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wioletta K. zakwestionowała zgodność z prawem powyższej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i wniosła o jej uchylenie. Skarżąca przede wszystkim wskazała na bezsporny fakt dopuszczenia się samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu w budynku gospodarczym okien i drzwi z naruszeniem przepisów technicznych /w ścianie budynku znajduje się okno w stronę jej działki/. Zaskarżona decyzja musi uchodzić za krzywdzącą, gdyż bezpodstawnie legalizuje bezprawie. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa, stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, wyposaża organ odwoławczy w kompetencję do podjęcia decyzji, którą uchyli zaskarżoną decyzję i umorzy postępowanie pierwszej instancji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sposób ostateczny zamyka czynności procesowe w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Uprawnienie do podjęcia takiej decyzji otwiera się jednak przed organem dopiero wówczas, gdy stwierdzi brak jakiegokolwiek elementu stosunku prawnego, z powodu którego nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a zatem z powodu wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości /art. 105 par. 1 Kpa/. Zaskarżona decyzja została wydana przy przyjęciu założenia, że wszczęte przed organem pierwszej instancji postępowanie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej /organu nadzoru budowlanego/. Trafnie zarzuca skarżąca, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy tak jednoznacznego stanowiska organu odwoławczego nie można zaakceptować. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wystąpienia skarżącej podważającej legalność wykonanych na sąsiedniej działce robót budowlanych związanych z budową budynku, częściowo również przebudową. Wobec ustalenia przez organ pierwszej instancji, że decyzją z dnia 13 marca 1965 r. wydaną przez Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce stanowiącej obecnie własność Marzeny Z., a roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z pozwoleniem, prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postępowanie ukierunkował jako dotyczące odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wbrew poglądowi prawnemu organu odwoławczego okoliczność, że roboty budowlane zostały wykonane w latach sześćdziesiątych, a zatem pod rządem nieobowiązującej już ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 7 poz. 46 ze zm./, nie stanowiła przeszkody w prowadzeniu postępowania przed organem nadzoru budowlanego w przedmiocie odstępstwa. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie wyłącza w takiej sytuacji prowadzenia postępowania, w szczególności podstawy takiej nie stwarza powołany przez organ odwoławczy art. 70 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, którym uchylone zostały przepisy Prawa budowlanego z 1961 r. Wskazać przyjdzie, że w postępowaniu w przedmiocie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie bada się, czy decyzja o pozwoleniu była zgodna z przepisami obowiązującymi w chwili jej wydania, gdyż zagadnienie to rozstrzygnięte zostało w sposób ostateczny w pozwoleniu na budowę. Jeśli więc inwestor rozpocznie roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji i zrealizuje budowę zgodnie z warunkami pozwolenia, to późniejsza zmiana lub uchylenie przepisów nie ma znaczenia dla oceny legalności budowy. Zupełnie odmienna sytuacja zachodzi, gdy inwestor w toku prowadzenia robót odstąpi samowolnie od tych ustaleń i warunków. W postępowaniu w przedmiocie odstępstwa chodzi wyłącznie o ustalenie, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób zgodny z warunkami pozwolenia i przepisami techniczno-budowlanymi, a w razie stwierdzenia istotnego odstępstwa na organie administracyjnym ciąży obowiązek decyzyjnego orzeczenia w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. W obowiązującym stanie prawnym do oceny skutków odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wydanym zarówno przed, jak i po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, znajdują zastosowanie w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 tej ustawy. Całkowicie błędnym okazał się pogląd organu odwoławczego, iż skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, a roboty budowlane wykonane pod rządem Prawa budowlanego z 1961 r. to brak jest podstawy do prowadzenia postępowania w przedmiocie odstępstwa. Jedynie dla porządku stwierdzić trzeba, że o ile odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, dokonane przed dniem 1 stycznia 1995 r. nosiłoby cechy samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., w takim wypadku z uwagi na intertemporalną normę art. 103 ust. 2 tego Prawa zastosowanie znajdują przepisy art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r. W rozpoznawanej sprawie w ustalonym przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym bezspornym było, że roboty budowlane w spornym budynku wykonane zostały w warunkach istotnego odstępstwa od ustaleń pozwolenia na budowę z 1965 r. Brak zatem było jakichkolwiek podstaw prawnych do podjęcia przez organ odwoławczy kasacyjnej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, skoro postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowym. Z tych przyczyn kontrolowaną decyzję należało uznać za wydaną z naruszeniem art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa, a naruszenie tej normy mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Stwarza to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi na mocy art. 55 ust. 1 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę zwróci uwagę organ odwoławczy, że postępowanie pierwszoinstancyjne było prowadzone na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. a decyzja tego organu oparta została o normę art. 40 dotychczasowych przepisów. Tymczasem z motywów decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż organ ten przyjął, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, nie noszących jednak cech samowoli w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Zagadnienie to może mieć znaczenie, jeśli weźmie się dodatkowo pod uwagę stanowisko skarżącej w świetle którego inwestor nie tylko dokonał w latach sześćdziesiątych odstępstwa, ale w okresie późniejszym w spornym budynku dopuścił się dalszej samowoli. Szczegółowa konfrontacja pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym tą decyzją projektem, a faktycznie wykonanymi robotami, ich zakresem oraz sposobem użytkowania pozwoli na poczynienie prawidłowych ustaleń i w konsekwencji zastosowanie właściwych przepisów przy decyzyjnym orzekaniu. Zadba przy tym organ, by pozwolenie na budowę wraz z projektem zostały dołączone do akt administracyjnych.