II SA/Wr 1458/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Jana A. na postanowienie Wojewody D. z dnia 24 maja 2000 r. (...), w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku stodoły na zakład kamieniarski - uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; (...). Postanowieniem z dnia 21 lutego 2000 r. (...) Burmistrz Miasta S. na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa w związku z wnioskiem skarżącego Jana A. o rozpatrzenie sprawy adaptacji części stodoły na zakład kamieniarski zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku stodoły na zakład kamieniarski. W uzasadnieniu organ I instancji wywiódł, że w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie przywrócenia do stanu pierwotnego adaptowanego budynku stodoły na warsztat kamieniarski - prowadzonym przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego oraz uchyleniem decyzji w powyższej sprawie przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu powinno nastąpić po uprzednim rozstrzygnięciu sprawy przywrócenia do stanu pierwotnego adaptowanego budynku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powołując się na art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa Burmistrz podał, że postępowanie zawiesza się do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez wymieniony wyżej organ. Na postanowienie to zażalenie złożył Jan A., wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem procedury administracyjnej. W ocenie skarżącego organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, ponieważ nie wskazał, jakiej kwestii dotyczy zagadnienie wstępne, czy i na jakiej podstawie drugi organ właściwy jest do rozpoznania zagadnienia wstępnego i nie wykazał, że wydanie decyzji w mniejszym postępowaniu bez rozstrzygnięcia tegoż zagadnienia wstępnego nie byłoby możliwe. Powołał się przy tym na wyroki NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r. I SA 481/83 /ONSA 1983 Nr 2 poz. 65/ i z dnia 11 stycznia 1996 r. SA/Wr 2022/95 /Fiskus 1996 nr 9 str. 30/. Skarżący wywiódł, iż podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania decyzji jest ustalenie, czy przeróbka budynku jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, których to ustaleń jest władny dokonać organ prowadzący tę sprawę. Postanowieniem z dnia 24 maja 2000 r. (...) Wojewoda D. po rozpatrzeniu tego zażalenia na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 144 Kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że rozpatrując wniosek inwestora o zmianę sposobu wykorzystania obiektu, organ I instancji słusznie spostrzegł niebezpieczeństwo zaistnienia dwóch sprzecznych ze sobą decyzji podjętych przez dwa różne organy w tej samej sprawie, jednak nie potrafił przywołać stosownej podstawy, która by uczytelniła i umocowała prawnie podjęte postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego podstawę tę stanowi art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, który obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, bądź też - jak w niniejszej sprawie - orzeczono przywrócenie samowolnie adaptowanego budynku do stanu poprzedniego. Organ II instancji podkreślił, że wymóg ten odnosi się do sytuacji, gdy podjęte orzeczenia mają charakter ostateczny - ale właśnie ta okoliczność, że w przedmiotowej sprawie fakt taki nie miał jeszcze miejsca wskazuje, że prowadzone postępowanie należało zawiesić do czasu zaistnienia ostatecznych rozstrzygnięć w postępowaniu prowadzonym przez służby nadzoru budowlanego. Na powyższe postanowienie Jan A. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący postanowieniu temu zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane przez niewłaściwą jego wykładnię /poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przepis ten stwarza organowi możliwość odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli orzeczono przywrócenie do stanu poprzedniego samowolnie adaptowanego obiektu budowlanego/ i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie niniejszej, 2/ naruszenie przepisów proceduralnych, a mianowicie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa poprzez niewłaściwą jego wykładnię /przez przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie w niniejszym postępowaniu decyzji bez wcześniejszego ustalenia, czy w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzą w innym postępowaniu podstawy do nakazania mu przywrócenia stanu poprzedniego w budynku objętym samo wolną adaptacją/. Wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa prawnego w kwocie 700 zł. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, iż art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane przewiduje swoistą sankcję w postaci możliwości odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyłącznie w sytuacjach, gdy orzeczono o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, natomiast - wbrew wyraźnie sformułowanemu stanowisku organu II instancji - przepis ten nie zawiera uregulowania wskazującego na możliwość zastosowania podobnej sankcji w sytuacjach, gdy orzeczono przywrócenie do stanu poprzedniego samowolnie adaptowanego obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego brak jest zatem podstaw do zastosowania tegoż przepisu w sprawie niniejszej. Wskazując przykładowo na wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r. I SA 481/83 /ONSA 1983 nr 2 poz. 65/ skarżący podniósł, że przewidziane w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa podstawy do zawieszenia postępowania występują jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie będzie możliwe. Stwierdził, że wydana w innym postępowaniu decyzja nakazująca mu przywrócenie samowolnie adaptowanego budynku do stanu poprzedniego nie jest ostateczna i nie wiadomo, czy kiedykolwiek taką będzie. Wywiódł ponadto, iż trudno założyć, by wydanie decyzji w sprawie niniejszej nie było możliwe bez wcześniejszego ustalenia, czy w stosunku do wnioskodawcy z niniejszego postępowania nie zachodzą w innym postępowaniu podstawy do nakazaniu mu przywrócenia stanu poprzedniego w budynku objętym samowolną adaptacją. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej odrzucenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie ł argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. W nadesłanym po otrzymaniu odpowiedzi na skargę piśmie skarżący - polemizując z treścią odpowiedzi i wskazując na zawarty w niej wniosek - wywiódł, że strona przeciwna nie dysponuje w rzeczywistości żadnymi rzeczowymi argumentami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych /postanowień/ opierając się na kryterium zgodności z prawem. Sąd nie może oprzeć kontroli na kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej /postanowienia/, względnie stwierdzenie jej /jego/ nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 22 cytowanej wyżej ustawy o NSA/. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługuje na uwzględnienie. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne znaczenie ma kwestia, czy pomiędzy postępowaniem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu a postępowaniem o przywrócenie do stanu pierwotnego tego obiektu zachodzi związek tego rodzaju, że od rozstrzygnięcia w sprawie o przywrócenie do stanu pierwotnego przedmiotowego obiektu zależy możliwość rozpoznania sprawy o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania. Rozważając tę kwestię należy dojść do wniosku, że pomiędzy wyżej wymienionymi sprawami związek taki nie zachodzi. Są to bowiem dwie odrębne sprawy, dotyczące odmiennych zagadnień. Kwestia wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu uregulowana jest przez art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm. - obecnie t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Przepis ten nie uzależnia możliwości wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu od rozstrzygnięcia w sprawie o przywrócenie do stanu pierwotnego przedmiotowego obiektu. W sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu istotna jest prawna dopuszczalność takiej zmiany. Zmiana sposobu użytkowania obiektu może nastąpić bez jakichkolwiek przeróbek w danym obiekcie. Może też takie przeróbki poprzedzać. Kwestia zaś przywrócenia do stanu pierwotnego zawsze wiąże się z dokonanymi wcześniej samowolnie przeróbkami. Jest zatem możliwa zmiana sposobu użytkowania obiektu w sytuacji jednoczesnego nakazania przywrócenia danego obiektu do stanu poprzedniego, czyli bez dokonanych przeróbek. Jest również możliwa legalizacja dokonanych w danym obiekcie samowolnie przeróbek bez zmiany sposobu jego użytkowania, oczywiście w sytuacji, gdy dokonane samowolnie przeróbki są tego rodzaju, że pomimo ich dokonania jest nadal możliwe użytkowanie tego obiektu zgodnie z dotychczasowym niezmienionym przeznaczeniem. Są to więc zagadnienia w zasadzie niezależne od siebie. Jeżeli jednak doszukiwać by się wzajemnych zależności pomiędzy rozstrzygnięciami mającymi zapaść w tych dwóch różnych postępowaniach, to prędzej można by uznać, iż kwestia przywrócenia danego obiektu do stanu poprzedniego może, /chociaż nie musi/ zależeć od rozstrzygnięcia kwestii zmiany sposobu przeznaczenia tego obiektu, aniżeli odwrotnie. Sytuacja taka mogłaby mieć miejsce, gdyby dokonane przeróbki były tego rodzaju, że bez zmiany sposobu użytkowania obiektu nie byłoby możliwe jego dalsze użytkowanie, gdyż zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem obiekt ten po dokonanych przeróbkach nie mógłby być użytkowany. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji przepisu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa jest w pełni uzasadniony, skoro wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nie jest uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy o przywrócenie do stanu pierwotnego tego obiektu. Nie są więc spełnione przesłanki z art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa pozwalające na zawieszenie postępowania w rozpatrywanej sprawie. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane również zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z tym przepisem właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Jak zatem słusznie podniesiono w skardze przepis powyższy przewiduje swoistą sankcję w postaci możliwości odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyłącznie w sytuacjach, gdy orzeczono o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, natomiast - wbrew wyraźnie sformułowanemu stanowisku organu II instancji - przepis ten nie zawiera uregulowania wskazującego na możliwość zastosowania podobnej sankcji w sytuacjach, gdy orzeczono przywrócenie do stanu poprzedniego samowolnie adaptowanego obiektu budowlanego. Mając powyższe na względzie skarżący trafnie wywiódł, iż w sprawie niniejszej brak jest podstaw do zastosowania tegoż przepisu. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę, należało uchylić zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nastąpiło na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 55 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o NSA.