II SA/Gd 371/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bożeny B., Róży i Krzysztofa C. oraz Heleny G. z dnia 17 grudnia 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję, (...). Decyzją z dnia 17 grudnia 1999 r. (...), powołując się na przepisy art. 138 par. 1 Kpa oraz art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołań Bożeny B., Róży C., Aleksandry F., Heleny G. oraz Genowefy i Wiesława G., Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 15 października 1999 r. (...). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezydent Miasta G. w dniu 15 października 1999 r. decyzją (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Iwonie i Kazimierzowi K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę pawilonu handlowego w G.-B. przy ul. D. 27. Inwestorzy przedłożyli dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane - Uchwałę nr 7/99 z dnia 24 czerwca 1999 r. Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul D. 27 w G.-B., wyrażającą zgodę na realizację przedmiotowej rozbudowy. Złożyli również projekt planowanej inwestycji. W ocenie organu II instancji projekt jest zgodny z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, organ administracji nie mógł dokonać rozstrzygnięcia innego niż wydanie pozwolenia na budowę. Cofnięcie zgody na inwestycję jest możliwe jedynie w czasie trwania postępowania administracyjnego, o ile nastąpi to przed podjęciem decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie skarżący wycofali zgodę po wydaniu pozwolenia na budowę, nie mogło to mieć zatem wpływu na postępowanie odwoławcze. Rozbudowa pawilonu handlowego zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 89 poz. 388 ze zm./ należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a więc zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali potrzebna była uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. W ocenie organu odwoławczego uchwała nr 7/99 z dnia 24 czerwca 1999 r. wyrażająca zgodę na inwestycję została podjęta zgodnie z art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 2 i art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali i jest wystarczająca do wyrażenia woli w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. D. 27. W przypadku gdy lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami nie wyodrębnionymi jest więcej niż dziesięć, jak ma to miejsce w budynku przy ul. D. 27, uchwały wspólnoty zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bożena B., Róża i Krzysztof C. oraz Helena G., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone decyzje dotyczą pozwoleń na rozbudowę i nadbudowę pawilonu handlowego w G. - B. przy ul. D. 27. Pawilon ten składa się z odrębnych lokali użytkowych, których właściciele tworzą Wspólnotę Mieszkaniową. Zaskarżona decyzja pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami art. 22 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 3, pkt 5 oraz z art. 23 ust. 1 i 23 ust. 3 ustawy o własności lokali. Uchwały o wyrażeniu zgody na nadbudowę i rozbudowę obiektu nigdy nie zostały podjęte w sposób przewidziany prawem a zatem nie istnieją i nie mogą wywierać żadnych skutków prawnych ani stanowić podstawy wydawanych decyzji administracyjnych. Zgoda na nadbudowę i przebudowę należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga uchwały właścicieli lokali. Ustawa przewiduje trzy tryby podejmowania uchwał właścicieli: 1/ na zebraniu, 2/ w drodze indywidualnego zbierania głosów, 3/ mieszany. W niniejszej sprawie nie odbyło się zebranie właścicieli, natomiast zainteresowani inwestorzy - członkowie wspólnoty Andrzej K., Danuta i Jan K. i Iwona i Kazimierz K. usiłowali przeprowadzić podjęcie uchwał w drodze indywidualnego zbieranie głosów. Aby skutecznie podjąć w tym trybie uchwałę muszą w głosowaniu uczestniczyć wszyscy członkowie Wspólnoty. Wszyscy muszą być powiadomieni o podejmowaniu uchwały w tym trybie, niezależnie czy oddadzą głos na tak na nie, czy wstrzymają się od niego. Przy podejmowaniu uchwał na zebraniu nie wszyscy muszą brać w nim udział ale wszyscy muszą być powiadomieni. Nieodzowne jest również powiadomienie wszystkich członków wspólnoty o treści uchwały podjętej w drodze indywidualnego zbierania głosów na piśmie, co w niniejszej sprawie nigdy nie nastąpiło a co narusza przepis art. 23 ust. 3 ustawy o własności lokali. Inwestorzy nie powiadomili również wszystkich osób o podejmowaniu takiej uchwały - albowiem o zbieraniu głosów w ogóle nic nie wiedzieli właściciele - członkowie wspólnoty Genowefa i Wiesław G. Pozostali członkowi wspólnoty złożyli wprawdzie swoje podpisy pod projektami uchwał, jednakże jak się następnie okazało swoje oświadczenia złożyli pod wpływem błędu. Inwestorzy zapewniali ich, że rozbudowa ma dotyczyć jedynie dwóch, a maksymalnie trzech metrów do przodu, o które miała w przyszłości zmniejszyć się szerokość chodnika. Taki zamiar wynikał z dołączonego do projektu uchwały planu rozbudowy z 1994 r. Taki plan zaaprobowali swoimi podpisami członkowie wspólnoty. Jak się okazało inwestorzy w sposób podstępny złożyli do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego inny plan rozbudowy, przesuwający ściany frontowe trzech lokali nie o 2 lecz o 6 metrów do przodu. Na taką przebudowę członkowie wspólnoty nie wyrazili i nie wyrażają zgody. Taka przebudowa, narusza zasady prawidłowego zarządzania oraz interesy skarżących i wszystkich, poza inwestorami, członków wspólnoty. Planowana rozbudowa i nadbudowa zeszpeci istniejący budynek, zlikwiduje istniejące pomiędzy oboma skrzydłami pawilonu zieleńce i deptak. Taka rozbudowa narusza w sposób istotny interes właścicieli mających lokale naprzeciwko inwestorów, albowiem oni nigdy nie będą mogli się rozbudować do przodu, gdyż nie będzie już przejścia. Ponadto pomiędzy lokalami inwestorów znajduje się lokal użytkowany przez Teresę i Andrzeja P., którzy dzierżawią go od gminy, a których nikt nie powiadomił o planowanej rozbudowie. Na skutek rozbudowy do przodu lokal użytkowy dzierżawiony przez nich pozostałby w sztucznie utworzonej wnęce, cofnięty i schowany, zaś cały pawilon z takimi zakamarkami, niesymetrycznymi zarówno w sensie szerokości jak i wysokości skrzydłami uzyska efekt dziwoląga i potworka architektonicznego. Ma to znaczenie dla działalności członków wspólnoty, gdyż nie będą oni mogli tak jak dotychczas prowadzić ogródków przysklepowych, które szczególnie latem i wiosną przynosi znaczne dochody. W Sądzie Okręgowym w Gdańsku toczy się spór z powództwa skarżących o unieważnienie lub uznanie za nieistniejące wymienionych w skardze uchwał wspólnoty. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż rozpatrujące sprawę organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego upoważnia organ administracji architektoniczno-budowlanej do sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę 1/ zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a/ miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b/ wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c/ przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2/ kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3/ wykonania projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie właściwy organ jest zobowiązany nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie pozwalają zatem na weryfikowanie przez prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę organ administracji zgodności przedłożonej przez inwestorów uchwały wspólnoty mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na rozbudowę budynku z przepisami regulującymi tryb podejmowania tego rodzaju uchwał i innymi przepisami prawa cywilnego. Słusznie przyjęto zatem w niniejszej sprawie, że brak podstaw do zakwestionowania w postępowaniu administracyjnym wykazanego przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającego z uchwały wspólnoty mieszkaniowej z dnia 24 czerwca 1999 r. Tryb podważenia tego rodzaju uchwały określa przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 89 poz. 388 ze zm./, zgodnie z którym właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. Stwierdzić należy przy tym, że nawet zaskarżenie uchwały do Sądu powszechnego w powyższym trybie nie uzasadniałoby odmowy wydania pozwolenia na budowę, ani nawet zawieszenia postępowania w tym przedmiocie, ponieważ w myśl art. 25 ust. 3 ustawy o własności lokali zaskarżona uchwała podlega wykonaniu, chyba że sąd wstrzyma jej wykonanie do czasu zakończenia sprawy. Zatem dopiero wydanie przez sąd cywilny postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały do czasu zakończenia sprawy spowodowałoby konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, czyniąc kwestię wykonalności uchwały zezwalającej na rozbudowę zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę podnosili wyraźnie zarzut sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przez "zeszpecenie istniejącego budynku pawilonu oraz likwidację istniejących zieleńców i deptaka" oraz zarzut, że rozbudowa przez inwestorów uniemożliwi realizację rozbudowy przez innych współwłaścicieli w przyszłości. Art. 107 par. 3 Kpa nakazuje w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ odwoławczy, naruszając powyższy przepis nie odniósł się w najmniejszym stopniu do wymienionych zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Domniemywać można jedynie, że zarzuty te uznał za nieuzasadnione, skoro utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę, zaś stwierdzenie sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania byłoby podstawa wydania decyzji odmownej. Uchybienie to ma charakter istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, uniemożliwia bowiem weryfikację prawidłowości przeprowadzonej przez organ administracji kontroli zgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 5 sierpnia 1998 r. Należy w tym miejscu wskazać, że decyzją z dnia 5 sierpnia 1998 r. (...) Prezydent Miasta G. ustalił dla inwestorów warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie zespołu handlowo-usługowego w G.-B. przy ul. D. 27, obejmujące między innymi zakaz kolizji inwestycji z głównym ciągiem pieszym przebiegającym przez działkę oraz obowiązek przedstawienia projektów architektonicznych i urbanistycznych na tle zabudowy otaczającej, przy czym "plany realizacyjne powinny uwzględniać lokalne powiązania widokowe i perspektywy". Planowana inwestycja powinna być przeprowadzona w sposób "zapewniający harmonię elewacji całego zespołu usługowego". Z przedłożonego przez inwestorów projektu wynika, że projektowana rozbudowa zawęzi o 6 metrów istniejący ciąg pieszy, o szerokości 18 metrów. Przyjęcie, że mimo tego rodzaju zawężenia ciągu pieszego nie występuje "kolizja" z nim w rozumieniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagało przedstawienia dokonanej przez organ administracji interpretacji pojęcia "kolizji" i co za tym idzie szczegółowego wyjaśnienia dlaczego, zdaniem organu, zamierzona inwestycja nie powoduje kolizji z ciągiem pieszym. Przedłożona dokumentacja projektowa, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera projektów, przedstawiających planowaną inwestycję na tle zabudowy otaczającej. Celem nałożenia na inwestorów takiego obowiązku było umożliwienie kontroli, czy planowana inwestycja będzie przeprowadzona w sposób zapewniający harmonię elewacji całego zespołu usługowego - do czego zobowiązuje inwestorów decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro tak, to bezwzględnie obciążającym inwestorów obowiązkiem było przedłożenie projektów /szkiców, fotomontaży, symulacji komputerowych itd./ uwzględniających istniejący kształt architektoniczny zespołu usługowo-handlowego przy ul. D. 27 w G.-B. Na rysunkach i planach przedłożonych przez inwestorów przedstawione są natomiast jedynie części tego zespołu, co do których zamierzono przebudowę. Ta niewątpliwie atrakcyjna "wizja przyszłości" pomija jednak całkowicie fakt, że znaczna część właścicieli lokali w budynku nie powzięła zamiaru ich rozbudowy. To, czy zamiar taki powezmą w przyszłości, a jeśli tak to w jakiej formie, jest okolicznością niepewną i dlatego obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę było nałożenie na inwestorów, na podstawie art. 35 ust. 3 obowiązku usunięcia braków dokumentacji przez złożenie projektów architektonicznych i urbanistycznych na tle istniejącej zabudowy otaczającej, przy uwzględnieniu lokalnych powiązań widokowych i perspektywy, co dopiero umożliwiłoby ustalenie, czy sposób przeprowadzenia inwestycji "zapewni harmonię elewacji całego zespołu usługowego". Zaniechanie wykonania czynności, o której mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę na podstawie niekompletnej dokumentacji - nie odpowiadającej wymogom decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi naruszenie prawa materialnego, mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Na marginesie tylko należy stwierdzić, że bezzasadny był zarzut skarżących dotyczący pominięcia w postępowaniu Teresy i Andrzeja P., najemców jednego z lokali w zespole usługowo - handlowym. Stwierdzić bowiem trzeba, że najemca lokalu usługowego nie jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie ma on bowiem interesu prawnego w rozstrzygnięciu tej sprawy w rozumieniu art. 28 Kpa. Interes taki ma natomiast niewątpliwie wynajmujący - właściciel lokalu. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, opierając się na przepisach art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżących na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.