II SA/Ka 2791/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach Anny Podsiadło sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." w K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 23 listopada 2000 r., (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję, (...). Postępowanie, w którym zapadła zaskarżona decyzja, zostało wszczęte w dniu 30 sierpnia 2000 r., na skutek wniosku Zakładów Mięsnych M. M. D. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. z dnia 14 sierpnia 2000 r., w uwzględnieniu którego Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 27 września 2000 r., opartą m.in. na przepisach art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę podczyszczalni ścieków dla budowanych przez wnioskodawczynię zakładów mięsnych w S. Decyzja nie zawierała uzasadnienia. Doręczono ją stronom postępowania oraz Stowarzyszeniu "Z." w K., którego uprzednio zawiadomiono o wszczęciu postępowania. Organizacja ta zaskarżyła powyższą decyzję odwołaniem, w którym - powołując się na przymiot wynikający z art. 31 par. 1 i 2 Kpa - podniosła uciążliwość i szkodliwość przedmiotowej inwestycji dla środowiska. Odwołanie nie zawierało bliższego uzasadnienia, w tym zarzutów przeciwko decyzji organu pierwszej instancji ani wniosków co do kierunku jego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, Wojewoda Ś. umorzył postępowanie odwoławcze. W jego opinii odwołujący się nie nabył praw strony w postępowaniu, w którym zapadła kwestionowana decyzja, zachodzi zatem niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, której konsekwencją jest umorzenie postępowania odwoławczego. Wniosek ten organ wyprowadził z faktu braku wystąpienia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i z braku wydania stosownego postanowienia w tej materii. Skoro zatem Stowarzyszenie to nie uczestniczyło w postępowaniu na prawach strony, to nie służy mu prawo do wniesienia odwołania. Co do doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji wydanej w pierwszej instancji, organ ten zważył, iż czynności tych dokonano w trybie art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, przesyłając owo zawiadomienie i decyzję do wiadomości tej organizacji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając mu uchybienie przepisom procedury oraz przepisom prawa materialnego. Naprowadził na wadliwość przekonania o braku służącego im przymiotu strony w postępowaniu, powołując się na uznanie go przez organ pierwszej instancji za stronę wszystkich postępowań w zakresie inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, toczących się przed tym organem, a to na mocy - bliżej niesprecyzowanego - pisma do niego skierowanego. W sferze materialnoprawnej wskazano na wadliwość pozwolenia na budowę oraz uciążliwość przedmiotowej inwestycji dla środowiska, bez bliższej motywacji tego stanowiska. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, gdyż zaskarżona decyzja, jako przedwczesna, narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie godzi się wszak zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując, z mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, kontroli zgodności z prawem poddanych jego kognicji aktów administracyjnych, czyli badając czy nie uchybiają one przepisom prawa materialnego lub procesowego w sposób uzasadniający ich wzruszenie, stosownie do brzmienia art. 51 tej ustawy, nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, iż z urzędu uwzględnia również zarzuty nie wskazane w skardze. Tak się stało w niniejszej sprawie. Na wstępie należy jeszcze wyjaśnić, iż przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych, obowiązkiem Sądu jest zbadanie zachowania wymogów formalnych skargi. Należą do nich m.in. termin do wniesienia skargi, wyczerpanie środków odwoławczych, warunki zastrzeżone dla pism procesowych, opłacenie skargi, złożenie skargi przez uprawniony podmiot. Wątpliwości mógł budzić jedynie ten ostatni wymóg, przeto należy szerzej nad nim się rozwieść. Wedle treści art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Ponieważ skarżący jest organizacja społeczną w rozumieniu tego przepisu, należy odnieść do niego ostatni jego fragment. Jest tak w szczególności dlatego, że skarżący nie został formalnie dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła zaskarżona decyzja, nadto w toku postępowania administracyjnego nie dokonywał żadnych czynności procesowych, które pozwalałyby na przyjęcie, iż w ich wyniku stał się uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, bo i takie stanowisko zajmowane jest w orzecznictwie. Tymczasem w judykaturze pojawiały się poglądy, zgodnie z którymi legitymację skargową ma tylko ten, kto brał udział w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano kwestionowany akt. W każdym razie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 października 1998 r., III RN 58/98 /OSNAPU 1999 nr 14 poz. 444/ m.in. wskazał, iż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony przesądza co do zasady o tym, iż przysługuje jej również prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co jednak nie zwalnia tego Sądu z obowiązku badania legitymacji prawnej organizacji społecznej do wniesienia skargi, w tym także dopuszczalności jej udziału na prawach strony w postępowaniu, w którym podjęta została zaskarżona decyzja. W przekonaniu składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę w tej materii niepodobna opowiedzieć się za istnieniem automatyzmu wyrażającego się w przyjęciu, iż legitymacja skargowa służy zawsze i wyłącznie tym organizacjom, które zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano kwestionowany w skardze akt, nie służy zaś nigdy tym, którzy nie brali udziału w tym postępowaniu. Każdorazowo należy badać spełnienie przesłanek uregulowanych w art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W tym zakresie podziela stanowisko wyrażone przez inny skład tego Sądu, a mianowicie w niepublikowanym wyroku z dnia 14 września 2000 r., II SA/Gd 1154/98, w którym stwierdzono m.in., iż stroną postępowania sądowoadministracyjnego będzie zarówno strona postępowania administracyjnego, jeżeli wyczerpie środki przewidziane w art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale również podmiot nie uczestniczący w postępowaniu administracyjnym, o ile ma interes prawny we wniesieniu skargi. Należy je odnieść również do organizacji społecznych. Przeto skarżące Stowarzyszenie miałoby legitymację skargową w sprawie wówczas, gdyby wykazało, iż działa w niej w ramach statutowej działalności, w interesie prawnym innych osób. Dołączony do skargi statut w art. 5 precyzuje cele Stowarzyszenia, zaś w art. 6 sposoby ich realizacji. Mimo, iż są one wielce ogólne, można stwierdzić, że Stowarzyszenie powołano dla podejmowania działań zmierzających do zachowania w możliwie nienaruszonym stanie środowiska naturalnego i ograniczenia jego degradacji, co m.in. może być realizowane poprzez stosowne wystąpienia do organów państwowych. Te zapisy, w powiązaniu z ustawowo uregulowanymi celami organizacji społecznych zainteresowanych ochroną środowiska, w tym w art. 100 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, obowiązującej jeszcze w dacie wydania zaskarżonej decyzji, prowadzą do wniosku, iż niniejsza sprawa mieści się w ramach statutowej działalności skarżącego. Jeśli zaś chodzi o interes prawny innych osób, to w tym zakresie przywołać wypadnie stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w uzasadnieniu cytowanego wyroku z dnia 8 października 1998 r., wedle którego organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona środowiska, jako że działają w szeroko rozumianym interesie społecznym, korzystają ze szczególnej legitymacji procesowej w tej materii. Przeto, w ocenie obecnego składu Sądu, bez wątpliwej potrzeby odwoływania się do treści art. 31 par. 1 Kpa w kwestii interesu społecznego, jak to czyni Sąd Najwyższy, wypadnie zważyć, iż na wspomniany interes prawny innych osób, warunkujący legitymację skargową organizacji społecznych, może składać się interes bliżej niesprecyzowanego nawet kręgu osób, w szczególności zamieszkujących dany teren, z których każda może mieć interes prawny w sprawach z zakresu ochrony środowiska, realizowany wszak przez działalność wyspecjalizowanych organizacji społecznych. Jeżeli więc działanie takiej organizacji następuje w ich interesie, nadto mieści się w ramach statutowej jej działalności, to niepodobna odmówić takiej organizacji przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zwłaszcza, gdy przy tym organizacja skarży decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z powodu nieuznania jej za stronę postępowania. Bowiem przeciwny pogląd skutkowałby pozbawieniem jej prawa do kontroli rozstrzygnięcia bezpośrednio jej dotyczącego i zamykałby drogę do oceny legalności zapadłych w tej sprawie decyzji. W konsekwencji przytoczonych wywodów przyszło dojść do przekonania, że skarżąca jest uprawnionym podmiotem do zaskarżenia opisanej w sentencji wyroku decyzji. Ta konkluzja otwarła drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i zbadania zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia Przedtem jednak godzi się zwrócić uwagę, iż zaskarżona decyzja jest wynikiem przekonania organu, iż skarżącej nie służy przymiot podmiotu uczestniczącego na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę spornej inwestycji, które zamknęło drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia 27 września 2000 r. Zatem przedmiotem zainteresowania Sądu w niniejszej sprawie jest wyłącznie to zagadnienie procesowe. Stąd prezentowane w skardze wątłe okoliczności mające wykazać wadliwość decyzji z dnia 27 września 2000 r. nie mogą być brane pod uwagę i zasadniczo nie mają znaczenia dla kontroli legalności kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji, gdyż istotę sporu wyznacza obecnie kwestia wyłącznie proceduralna. Sprowadza się ona do oceny trafności motywów, jakimi kierował się Wojewoda Ś. umarzając postępowanie odwoławcze. Przechodząc do rozważań merytorycznych, trzeba podkreślić, że rację ma tenże Wojewoda twierdząc, że skarżący nie został dopuszczony do udziału w sprawie administracyjnej, że nawet o to nie wnosił, nie podejmował też żadnych czynności przed organem pierwszej instancji, nadto, że w takim wypadku wniesione odwołanie, jako nie pochodzące od strony ani organizacji dopuszczonej do udziału w postępowaniu, nie podlega rozpoznaniu a postępowanie odwoławcze należy umorzyć. Organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby na prawach strony /art. 31 par. 3 Kpa/. Jednakowoż organizacja społeczna, która nie występuje z wnioskiem wszczęcia postępowania administracyjnego, może uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony tylko wówczas, gdy zostanie dopuszczona na jej wniosek do udziału w nim. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu następuje w drodze wydania postanowienia /art. 31 par. 2 Kpa/, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny /art. 31 par. 1 Kpa/. Organy administracji publicznej wszczynając postępowanie w sprawie innej osoby, zawiadamiają organizację społeczną, jeżeli uznają, iż może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny /art. 31 par. 4 Kpa/. Ten obowiązek w niniejszej sprawie był dodatkowo wzmocniony uregulowaniem art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Został on prawidłowo zrealizowany przez organ pierwszej instancji. Wszak skarżący nie zachował się procesowo w taki sposób, który pozwalał na ziszczenie się jego, jak się wydaje, zamiaru uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Nie złożył bowiem żądania dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony, a przynajmniej tej okoliczności nie wykazał. Tymczasem prawo zaskarżenia decyzji służy stronom i osobom działającym na prawach strony. W orzecznictwie wyrażono już pogląd, że organizacji społecznej, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu, nie służy prawo wniesienia odwołania /tak Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., IV SA 1180/96/. Wszak został on wyrażony na gruncie sprawy, w której skarżąca nie była powiadomiona o toczącym się postępowaniu i nie wnosiła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie na żadnym z jej etapów. Tymczasem organowi odwoławczemu umknęła okoliczność, że w odwołaniu skarżący powołał się na służący mu przymiot strony, co można byłoby potraktować jako żądanie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony, gdyby nie zgłosił wcześniejszego żądania w piśmie, o jakim powiada w skardze, którego to pisma organ ten nie znalazł w aktach. Tego rodzaju żądanie nie jest ograniczone ramami instancji, zatem może być złożone również w organie odwoławczym ze skutkiem na przyszłość /tak Janusz Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str. 264/. Gdyby tego rodzaju żądanie zwarte było w odwołaniu, to rzeczą organu drugiej instancji, bo postępowanie przed organem pierwszej instancji jest już zakończone, było wydanie stosownego postawienia i ewentualne rozpatrzenie odwołania. Jednakowoż Wojewoda Ś. w niniejszej sprawie tej kwestii nie zbadał, przyjmując błędne założenie, jakoby postępowanie odwoławcze należało umorzyć z samego tylko powodu tego, że odwołujący się nie był stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W ocenie Sądu organizacja społeczna może domagać się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony także dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a jeżeli zostanie dopuszczona, wówczas wniesione odwołanie, o ile zachowuje wymogi formalne, podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. Z tego powodu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ten wezwie skarżące Stowarzyszenie do wykazania, że złożyło pismo o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo do sprecyzowania czy w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zawarto wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jeśli tak, to niezbędne będzie szersze jego uzasadnienie, podobnie jak i zarzutów odwołania. W razie żądania skarżącego dopuszczenia go do udziału w postępowaniu, rzeczą tego organu będzie rozważenie czy żądanie to jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy za udziałem przemawia interes społeczny, a następnie wydanie stosownego postanowienia w trybie art. 31 par. 2 Kpa. W wypadku dopuszczenia do udziału w postępowaniu skarżącego, konieczne będzie merytoryczne rozpatrzenie jego zarzutów, przy czym - zwłaszcza gdy decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera motywów - dokona organ pełnych ustaleń faktycznych w kierunku przesłanek uregulowanych we właściwych przepisach Prawa budowlanego, w szczególności w art. 32, art. 33, art. 34, art. 35, art. 36, a nadto w obowiązujących w dacie orzekania przepisach wykonawczych i przepisach szczególnych, w tym dotyczących ochrony środowiska, nie zapominając o wymaganych opiniach i uzgodnieniach. Po rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy wyda właściwej treści decyzję, której treści nie sposób obecnie przesądzić. Przy czym w razie, gdy inwestor rozpoczął realizację spornej inwestycji, powyższe czynności mogą okazać się zbędne, bo w takim wypadku postępowanie o wydanie pozwolenia jest bezprzedmiotowe, zaś sprawa dotycząca przedmiotowej inwestycji winna toczyć się w innym kierunku i trybie. Mając przytoczone okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.