II SA/Gd 1240/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krystyny i Eugeniusza G., Józefa B., Zygmunta S. oraz Ireny i Janusza Ż. na decyzję Wojewody P. z dnia 6 marca 2001 r. (...) w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatowego w S. z dnia 19 stycznia 2001 r. (...). Starosta Powiatu S. decyzją z dnia 19 stycznia 2001 r., powołując się na przepisy art. 163 Kpa w związku z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ oraz przepisy art. 107 Kpa i art. 32, art. 34-36 Prawa budowlanego; 1/ uchylił załącznik nr 1 do własnej decyzji z dnia 28 stycznia 2000 r. (...) zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę domu jednorodzinnego z pokojami na wynajem na działkach nr 112, 113, 106/1 i 111/1 położonych w U. przy ul. Ch.; 2/ zatwierdził projekt domu jednorodzinnego z mieszkaniami na wynajem na opisanej wyżej nieruchomości, sporządzony przez mgr inż. arch. Cezarego F. oraz mgr inż. Leszka L.; 3/ udzielił Adamowi W. pozwolenia na budowę domu oraz zagospodarowanie terenu zgodnie z opisanym w pkt 3 projektem; 4/ utrzymał w mocy pozostałe załączniki nr 2, 3, 4 i 5 do własnej decyzji o pozwoleniu na budowę (...) z dnia 28 stycznia 2000 r. W rozstrzygnięciu określono również szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że: Ostateczną decyzją Starosty Powiatowego w S. z dnia 28 stycznia 2000 r. udzielono Adamowi W. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z pokojami do wynajęcia na nieruchomości położonej w U. przy ul. Ch. 14a. Decyzją tą zatwierdzono również projekt budowlany stanowiący załącznik nr 1. W trakcie realizacji robót budowlanych inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę wykonując płytę fundamentową na wysokości rzędnej 4,96 m n.p.m. przy zatwierdzonej dokumentacją projektową rzędnej 4,38 m n.p.m. Okoliczność tą potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., który w dniu 21 kwietnia 2000 r. dokonał kontroli budowy. Opierając się na operacie pomiarów geodezyjnych wskazał, że rzędną posadowienia budynku zwiększono o 40 cm w stosunku do określonej w projekcie budowlanym. Kontrola ta przeprowadzona została na wniosek właścicieli sąsiedniej nieruchomości, którzy wskazując na odstępstwa od pozwolenia na budowę, pisemnie interweniowali w tej sprawie u Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu S. w dniach 11 i 12 kwietnia 2000 r. Po ponownej interwencji sąsiadów, wskazujących, że realizowany jest strop nad piwnicą niezgodnie z zatwierdzonym projektem, inwestor w dniu 12 czerwca 2000 r. dostarczył operat geodezyjny pomiarów płyty stropowej nad piwnicami. Z dokumentu tego wynika, że w dniu 06.06.2000 r. rzędne stropu nad piwnicą wynoszą 7,56 m n.p.m., co jest niezgodne z rzędną ustaloną w zatwierdzonej dokumentacji, wynosząca 7,29 m n.p.m. //7,40 - 0,08 - 00,035/ tj. poziom parteru pomniejszony o ocieplenie i warstwę wyrównawczą/. Fakt ten powodował pojawienie się ścian piwnic ponad projektowaną rzędną terenu na wysokości 7,37 m n.p.m., a tym samym wystąpiło naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej w decyzji (...) z dnia 22 marca 1999 r., wynoszącej 4,0 m od granic działek 118; 117 i 100, ponieważ piwnice zbliżają się do tych granic na odległość 3,0 m. W wyniku interwencji sąsiadów Starosta wszczął postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (...) z dnia 28.01.2000 r., powiadamiając o tym inwestora zawiadomieniem z dnia 6.06.2000 r. W tej sytuacji kierownik budowy w dniu 16.06.2000 r. wpisem do dziennika budowy wstrzymał roboty budowlane na obiekcie, a inwestor w dniu 19.06.2000 r. złożył pisemne wyjaśnienie o przyczynach i okolicznościach zmiany poziomu posadowienia parteru. Następnie w dniu 21.06.2000 r. złożył wniosek o wstrzymanie postępowania w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę z uwagi na prowadzone negocjacje z sąsiadami. W związku z tym w dniu 23.06.2000 r. postanowieniem zawieszono postępowanie do dnia 30.09.2000 r. zobowiązując inwestora do dostarczenia zgody stron na zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa. Po bezskutecznych rokowaniach inwestor wystąpił do sądu powszechnego z pozwem o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli na zmianę decyzji pozwolenia na budowę. Wniosek ten sąd oddalił, stwierdzając, iż rozstrzygnąć sprawę dozwala art. 163 Kpa /wyrok z dnia 15.09.2000 r. (...)/. W związku z powyższym z urzędu podjęto zawieszone postępowanie. Badając dokumentacje sprawy stwierdzono, iż utrzymanie istniejącego stanu wykonania robót oraz dotychczasowego poziomu terenu powodować będzie naruszenie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dotyczyło to przekroczenia linii zabudowy ścianami piwnic, wystającymi ponad poziom istniejącego terenu. Istniało także prawdopodobieństwo naruszenia tych linii schodami na I piętro i /ewentualnymi/ słupami podpierającymi balkon I piętra. Dlatego też w dniu 9.10.2000 r. postanowieniem (...) nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia decyzji zamiennej ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dostarczenia rysunków konstrukcyjnych balkonów, określając termin wykonania zobowiązań do 30.10.2000 r., który to zmieniono na dzień 01 grudnia 2000 r. Zgodę na przesunięcie terminu oparto o zamiar inwestora opracowania kompletnej dokumentacji zamiennej, spełniającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki techniczne i ekspertyzę nasłonecznienia. W dniu 01 grudnia 2000 r. inwestor złożył trzy egzemplarze dokumentacji zamiennej do zatwierdzenia. Zgodnie z art. 61 par. 4 Kpa zawiadomiono w dniu 06.12.2000 r. wszystkie strony postępowania, umożliwiając im przeglądanie akt i składanie wniosków, uwag i zastrzeżeń. W dniu 11 grudnia 2000 r. Józef B. wniósł zastrzeżenia, żądając obniżenia piwnic, utrzymania poziomu terenu na wysokości około 7,0 m n.p.m. bez możliwości jego podnoszenia, odsunięcia ścian piwnic do 4,0 m od jego granicy oraz likwidacji balkonów jako ciągów komunikacyjnych. Ponadto wskazał, że wczasowicze będą stwarzać zagrożenie porządku i ciszy. Lokalizacja obiektu na działce nr 113, która winna pozostać nie zabudowana stoi w sprzeczności ze stanowiskiem komisji Urzędu Miasta z 1981 r. Zarzucił także, że lokalizacja garażu podziemnego stwarza zagrożenie wybuchem. W dniu 12 grudnia 2000 r. Irena i Janusz Ż. stwierdzili, iż nie wyrażają zgody na podniesienie poziomu terenu działki nr 113 w stosunku do ich działki /nr 100/. Nie zgadzają się także na lokalizację kotłowni olejowej i garażu ze względu na zagrożenie wybuchem oraz lokalizację wieży powodującej ograniczenie dostępu światła dziennego do ich pokoi i tarasu. Uważają, że działka nr 113 powinna pozostać niezabudowana. W dniu 13 grudnia 2000 r. Zygmunt S., współwłaściciel działki nr 100, stwierdził, że budynek będzie wyższy niż planowano i zaprojektowano okna w ścianie od strony jego budynku; z tej przyczyny nie wyraża zgody na budowę budynku na działce nr 113. Nie zgadza się, także na garaż podziemny, gdyż powodować może zagrożenie wybuchem. W dniu 14 grudnia 2000 r. Krystyna i Eugeniusz G. wnieśli o wznowienie całej procedury projektowo-inwestycyjnej, dotyczącej budowy obiektu na działce nr 113. Twierdząc, że warunki techniczne nie dopuszczają pojęcia "domu jednorodzinnego z mieszkaniami do wynajęcia". Ponadto twierdzą, że pozbawieni zostali możliwości zapoznania się z dokumentacją stanowiąca podstawę wydania pozwolenia na budowę nr 35/2000. Wnoszą więc o ponowne ubieganie się inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę w oparciu o ponowne przeprowadzenie procesu projektowanego. Przedstawili także uwagi do projektu zamiennego w tym: - uzyskanie poziomu 7,80 m n.p.m. dla stanu zerowego uważają za sankcjonowanie samowoli - wprowadzenie rysunkami zamiennymi nowych budowli na granicy działek w odległości 2,00m od ich budynku narusza ich interes - wprowadzenie ciągów komunikacyjnych- galeriowych od strony ich budynku nie może być realizowane na balkonach - brak badania nasłonecznienia dla budynków sąsiednich przy nowej bryle obiektu - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wspomina o możliwości budowy garaży w tym i podziemnych. Właściciele sąsiednich nieruchomości uznając, że projekt zamienny nie spełnia warunków zabudowy i zagospodarowania wnosili o wznowienie całej procedury od etapu projektowana z zachowaniem praw osób trzecich. Po zapoznaniu inwestora z uwagami i wnioskami sąsiadów ów po sprawdzeniu dokumentacji zamiennej w myśl art. 35 ustawy prawo budowlane, postanowieniem (...) z dnia 19 grudnia 2000 r. nałożono obowiązek uzupełnienia braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji zamiennej. Dokumentację poprawioną inwestor złożył w dniu 08 stycznia 2001 r. Starosta S. rozpatrując sprawę zmiany ostatecznej decyzji (...) o pozwoleniu na budowę miał na uwadze art. 7, art. 9-10 i art. 12 Kpa. W związku z tym, na każdym etapie postępowania umożliwił stronom udział w postępowaniu oraz wgląd do akt sprawy. Ponieważ, w celu załatwienia sprawy, należy posługiwać się możliwie najprostszymi środkami, przyjęto, iż ocena dokumentacji zamiennej a tym samym zmiana decyzji ostatecznej rozstrzyga całościowo sprawę możliwości budowy budynku, w oparciu o nową dokumentację budowlaną. Dlatego odstąpiono od egzekucji postanowienia (...) z dnia 23 czerwca 2000 r. oraz postanowienia (...) z dnia 09 października 2000 r. W pierwszym przypadku bezzasadnym byłoby żądanie dostarczenia zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej, dokonywanej w oparciu o art. 155 Kpa, gdy uchylenia i zmiany decyzji ostatecznej dokonuje się w trybie art. 163 Kpa, dla którego zgoda stron nie jest wymagana. W przypadku drugim dokumentacja zamienna zawierać musi rozwianie wszelkich wątpliwości, a tym samym spełniać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawarte w decyzji Burmistrza U. z dnia 22 marca 1999 r. Tak więc żądanie decyzji zamienne], w sytuacji wypełnienia warunków oraz żądanie rysunków konstrukcyjnych, złożonych już w dokumentacji zamiennej uznano za bezprzedmiotowe. Oceniając dokumentacje zamienną kierowano się, art. 35 ustawy prawo budowlane, analizując zmiany w stosunku do dokumentacji pierwotnej. Zmiany te dotyczą: - poziomu posadowienia budynku oraz poziomu stropu nad piwnicą, poziomu wysokości kalenicy i poziomu terenu wokół budynku, - sposobu zagospodarowania terenu i rozwiązania dojść i dojazdów oraz małej architektury, - zmiana kształtu klatki schodowej wewnętrznej oraz balkonów, - rezygnacji ze schodów zewnętrznych. Stwierdzić należy, że projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przewidującym funkcję zabudowy mieszkaniowej i usług turystycznych /symbol A 7M, UT/. Przedstawiony projekt /podstawowym/, jak i wprowadzone zmiany uzyskał akceptację Burmistrza miasta w zakresie architektury obiektu, jego bryły, kształtu dachu i wysokości. Spełnia on także warunki zawarte w decyzji (...) Burmistrza miasta U. z dnia 22 marca 1999 r. Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała warunku, na jakim poziomie należy ukształtować teren inwestycji, Burmistrz pismem (...) z dnia 25.10.2000 r. stwierdził, iż w takim przypadku wysokość rzędnej posadowienia parteru ustanowić musi projektant uwzględniając ekspertyzę nasłonecznienia terenu. Podstawowe znaczenie w sprawie miało jednak ustalenie wysokości kalenicy projektowanego dachu. Jak wynika z materiału dowodowego w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono wysokość kalenicy nad poziom terenu do 10 m. W ekspertyzie nasłonecznienia z marca 1999 r., sporządzonej przez mgr inż. arch. Marka P., określono, że analizy dokonano dla kalenicy ponad terenem na wysokości 10,0 m. Jako dowód w sprawie inwestor przedstawił wyjaśnienie autora ekspertyzy nasłonecznienia, z którego wynika, że oceny dokonał dla wysokości kalenicy nad poziom morza wynoszącej + 17,80 m, a tym samym wysokość terenu projektowanego wynosić może + 7,80 m n.p.m. Dla tej rzędnej zaprojektowano poziom terenu wokół planowanego budynku ze spadkami 1 procent w kierunku projektowanego budynku, nie dopuszczającymi do spływu wód opadowych na posesje sąsiadów. Na rys nr 19 dokumentacji zamiennej przedstawiono planszę małej architektury, zawierającą projektowane i istniejące murki oporowe, realizowane wzdłuż granic po stronie inwestora, ukształtowanie terenu, ze skarpą niwelującą różnicę wysokości, terenu projektowanego na działce nr 113 i istniejącego na działce nr 112, drogi wewnętrzne, chodnik i schody gruntowe na skarpie. W takiej sytuacji uznać należało, że lokalizacja budynku zgodna jest z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza ustalonych nieprzekraczalnych linii zabudowy, wynoszących po 4,0 m od strony granic działek 117; 178 i 100. Do takiego wniosku prowadziło także wyjaśnienie Burmistrza miasta, zwarte w cytowanym powyżej piśmie, iż. ustalenia zawarte w jego decyzji odnoszą się do części nadziemnej. Ponieważ par. 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/ zezwala na lokalizowanie budynków z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości co najmniej 4,0 m od granicy działki, lokalizacja budynku zgodna jest z tym przepisem. Podniesienie poziomu terenu powoduje, że ściany piwnic znajdą się poniżej poziomu terenu, a tym samym - zgodnie z wyjaśnieniem Burmistrza - nie występuje naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ponadto zgodnie z par. 12 ust. 5 ww. rozporządzenia dopuszcza się pomniejszenie odległości 4,0 m od granicy o nie więcej niż 1,0 m przez balkony i loggie, przy likwidacji schodów zewnętrznych warunek ten został w całości spełniony. Wprowadzenie chodnika i schodów gruntowych na formowanej skarpie, wypełnia warunek niskiego poziomu parteru ponad poziom gruntu, /jeden stopień z poziomu chodnika/. Analizując wnioski i uwagi wnoszone przez strony postępowania stwierdzić należy, że: - wysokość budynku nie spowoduje ograniczeń w dopływie światła dziennego w takim stopniu, aby naruszony został par. 60 rozporządzenia MGP i B w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie. Wynika to z ekspertyzy nasłonecznienia i wyjaśnień autora tego opracowania. - nie naruszano par. 12 ww. rozporządzenia, a tym samym nie można odmówić zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji. - lokalizacja kotłowni i garażu w części piwnicznej nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i służy funkcji podstawowej projektowanego budynku. Takie rozwiązanie zaopiniował bez uwag rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie zgodności projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej. Stąd też zagrożenie na, które wskazują strony uznano za bezpodstawne. - O możliwości zabudowy działki nr 113 decyduje przepis miejscowy, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego - skoro w dniu wydana decyzji stanowił on prawo, to nie można było uznać zarzutu, iż w latach 1980-1981 komisje Rady Miasta dążyły do pozostawienia tej działki niezabudowanej. Lokalizację obiektu na tej działce rozstrzygnęła ostatecznie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowanie terenu. - Bezspornym jest, że inwestor samowolnie doprowadził do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednak art. 36a prawa budowlanego oraz art. 163 Kpa dopuszczają możliwość zmiany decyzji ostatecznej, a tym samym zatwierdzenie nowych rozwiązań projektowych. Jedynie w przypadku określonym w art. 35 ust. 5 prawa budowanego wydaje się decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Przedmiotowa inwestycja było jedynie kontrolowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 21.04.2000 r. jednak nie orzeczono nakazu rozbiórki i nie wszczął on postępowania w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Zgodnie z par. 12 rozporządzenia MGPiB dotyczącego warunków technicznych, odległości tam określone dotyczą jedynie ścian budynków sytuowanych względem granic działek, stąd nie przyjęto zarzutu, że projektowane murki oporowe lokalizowane są zbyt blisko okien budynków sąsiednich. W tej sprawie zastosowanie mają par. 41 i par. 43 ust. 1 ww. rozporządzenia, nakazujące realizację budowli w taki sposób, aby nie przekraczać granicy działki i nie stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Nie można przyjąć także zarzutu, iż projektowane balkony nie są balkonami a jedynie ciągami komunikacyjnymi. Stwierdzenie, czy mamy do czynienia z balkonem wywieść można z projektu konstrukcji i architektury budynku. Przepisy prawa materialnego nie wprowadzają ograniczeń sposobu wykorzystania tak zaprojektowanej powierzchni dodatkowej. Przyjęto więc, że dopuszczalne jest korzystanie z balkonu także dla celów komunikacyjnych. Ponieważ projektowany obiekt użytkowany ma być na cele wypoczynku pobytowego uznano, że zgodne to jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obiekty sąsiednie użytkowane są w sposób podobny stąd zarzut o ewentualnej uciążliwości wczasowiczów uznano za nieuzasadniony. Ponieważ strony nie dowiodły, że projektowany budynek narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 5 Ustawy Prawo Budowane, a przy ocenie przedłożonej dokumentacji dokonanej w oparciu o art. 35 ust. 1 i 2 nie stwierdzono, że projekt zamienny narusza prawo, orzeczono jak w decyzji. Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli właściciele sąsiednich nieruchomości. Krystyna i Eugeniusz G. zarzucili, że w sprawie przedmiotowej inwestycji wydano 2 decyzje o warunkach zabudowy, z których pierwsza z dnia 19 listopada 1998 r. dotyczyła wyłącznie budowy domu jednorodzinnego, co nie naruszało ich interesu i nie wnosili do nie zastrzeżeń. Nie zostali natomiast w ogóle poinformowani o wydaniu, w sprawie tej inwestycji, drugiej decyzji przez Burmistrza Miasta U. z dnia 22 marca 1999 r., którą ustalono temu samemu inwestorowi Adamowi W. warunki zabudowy pod inwestycję polegającą na budowie domu jednorodzinnego z mieszkaniami na wynajem. Decyzja ta nie została im doręczona, a mimo to stała się podstawą wydania pozwolenia na budowę z dnia 28 stycznia 2000 r. Stanowi to rażące pogwałcenie zasad praworządności i jest próbą wyeliminowania ich z postępowań administracyjnych związaną z naruszeniem ich praw jako właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zatwierdzony przez Starostę Powiatowego w S. projekt budowlany nie dotyczy budowy domu jednorodzinnego z mieszkaniami na wynajem lecz domu wielorodzinnego. Projekt ten zakłada wykonanie na działce o pow. 359 m2 trzynastu mieszkań, a zatem domu wielorodzinnego, którego kubatura i przyjęte rozwiązania co do wysokości, posadowienia oraz odległości od sąsiednich budynków, naruszają podstawowe przepisy prawa budowlanego. Decyzja organu I instancji z 19 stycznia 2001 r. sankcjonuje samowolę budowlaną polegającą na: - zmianie wysokości budynku; - rzędnej jego posadowienia; - zmianie poziomu stropu; - zmianie sposobu zagospodarowania terenu i rozwiązaniu dojść i dojazdów. Projekt ten ponadto wprowadza w błąd, gdyż określa przyjęty ciąg komunikacyjny tj. otwartą galerię jako balkon. Irena i Janusz Ż. podnieśli w swoim odwołaniu podobne zarzuty, wskazując dodatkowo, że strop nad piwnicami zrealizowano o ponad 50 cm wyżej od ustalonego w pierwotnym projekcie, od którego inwestor samowolnie odstąpił. Ponadto narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy co do wysokości budynku i spowoduje istotne ograniczenie dopływu światła dziennego do ich mieszkania. W odwołaniu Józefa B. zarzucono przede wszystkim, iż organ I instancji w sposób jednoznaczny ustalił, że inwestor odstępując od warunków pozwolenia na budowę, dokonał samowoli budowlanej, która polegała na realizacji obiektu zbyt wysokiego i posadowionego wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy na wysokości 7,80 m n.p.m. Samowola ta nie wywołała żadnej reakcji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który potwierdził te fakty podczas oględzin. Jedyną konsekwencją dla inwestora, który naruszył prawo jest wydanie mu pozwolenia na realizację obiektu zbyt wysokiego o przesadnej kubaturze w stosunku do wielkości działki oraz z prawem do realizacji podziemnego garażu na samochody dla wczasowiczów. Sprawa prowadzona jest przez niekompetentnych urzędników, z rażącym naruszeniem interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz przepisów postępowania. Nie uwzględniając tych odwołań Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Wojewoda uznał, że organ I instancji na podstawie art. 36a Prawa budowlanego był uprawniony do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powołując się na przepis art. 35 ust. 4 prawa budowlanego wskazał, że organ administracji budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione są wszystkie wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisach szczególnych. W ocenie Wojewody organ administracji budowlanej "nie jest uprawniony do oceniania i podważania ekspertyz i uzgodnień dokonanych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, dlatego też musi przyjąć je i respektować." Krystyna i Eugeniusz G., Józef B., Zygmunt S. oraz Irena i Janusz Ż. wnieśli skargę do Sądu administracyjnego, w której domagali się unieważnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia 22 marca 1999 r., która wydana została bez ich udziału. W skardze ponowiono i rozwinięto zarzuty odwołania akcentując, że zgodnie z pierwotną decyzją o warunkach zabudowy na działce przy ul. Ch. 14a w U., miał być realizowany dom jednorodzinny, jedno lub dwukondygnacyjny z poddaszem mieszkalnym. W zaskarżonej decyzji zatwierdzono natomiast budowę domu jednorodzinnego z mieszkaniami na wynajem, który jest domem wielorodzinnym bez prawidłowych dojazdów, zaplecza gospodarczego oraz parkingów. Jego wysokość miała wynosić do 10 metrów, a zatwierdzono projekt z wieżami o wysokości 14 metrów. Zatwierdzenie zaskarżoną decyzją takiego obiektu nastąpiło po samowoli budowlanej inwestora i było prawnie niedopuszczalne. Zaskarżona decyzja umożliwia realizację obiektu zbyt dużego w stosunku do powierzchni działki, zacieniającego mieszkania właścicieli sąsiednich nieruchomości z galeriami jako ciągami pieszych, po których będzie się poruszać kilkadziesiąt osób na wysokości ich okien w odległości 5-6 metrów. Realizacja tego obiektu następuje w odległości mniejszej niż 4 m od granicy ich działek i w sposób istotny narusza ich prawa przez przyjęcie wskazanych wyżej rozwiązań architektonicznych dotyczących budowy ciągów komunikacyjnych, podziemnego garażu i tzw. małej architektury. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie bez ustosunkowania się do zawartych w niej zarzutów. Wojewoda P. jednym zdaniem odwołał się do argumentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, a jej zarzuty za słuszne. Analiza całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, nadzoru budowlanego oraz właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, że decyzje podejmowane były z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Nie zapewniono w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę żadnej w istocie ochrony skarżącym jako właścicielom sąsiednich, zabudowanych nieruchomości, w tym ochrony przewidzianej w szczególności przepisami art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/. Nie respektowano również ich praw jako stron postępowania w rozumieniu art. 28 oraz art. 10 par. 1 Kpa. Z akt sprawy wynika, że inwestor pierwszy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożył w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 11 października 1999 r. Wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne, o którym nie zawiadomiono żadnego ze skarżących jako właścicieli sąsiednich nieruchomości, co stanowiło rażące naruszenie przepisów art. art. 28, art. 61 par. 4 i art. 10 par. 1-3 Kpa. Działający z upoważnienia Starosty Powiatowego w S. Naczelnik Wydziału Architektoniczno-Budowlanego mgr inż. Andrzej A. w dniu 28 października 1999 r. wydał decyzję (...), którą odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w U. przy ul. Ch. 14a, gdyż stwierdzono podstawowe nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, a dotyczące: a/ braku uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, b/ braku zaopiniowania dokumentacji przez architekta miejskiego, c/ zbliżenia obiektu do północnej granicy działki na odległość mniejszą niż 4 metry, d/ przyjęcie wysokości kalenicy na 11 m w sytuacji, gdy w decyzji o warunkach zabudowy ustalono jej maksymalną wysokość na 10 m. Ekspertyza nasłonecznienia wykonana była błędnie dla h=10 m, e/ braku rzędnej posadowienia budynku, f/ braku obrysu drogi dojazdowej. Ponadto wskazano, że okapy i gzymsy nie powinny pomniejszać odległości do granic sąsiednich działek o więcej niż 0,5 m, a kondygnacja piwnic nie może zmniejszać normatywnych odległości od granic działki. Decyzję odebrał inwestor w dniu 28 października 1999 r., lecz nie doręczono jej, z rażącym naruszeniem art. 109 par. 1 Kpa, skarżącym jako stronom tego postępowania. Przed uostatecznieniem się tej decyzji 4 listopada 1999 r. inwestor złożył ponowny wniosek o pozwolenie na budowę, który załatwiono decyzją (...) wydaną w tym samym dniu. Inwestor odebrał ją w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, tj. 4 listopada 1999 r. W tym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, złamano wszystkie zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz przepisy art. 28 i art. 61 par. 4 Kpa. Żadna z opisanych wyżej decyzji nie posiada uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz nie ustosunkowuje się do kwestii zmiany przez inwestora kolejnych projektów budowlanych. Wojewoda P., po rozpatrzeniu odwołania Zygmunta S., w dniu 10 stycznia 2000 r. uchylił decyzję Starosty Powiatowego w S. z 4 listopada 1999 r. w całości i odmówił zatwierdzenia przedłożonego przez Adama W. projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z pokojami na wynajem przy ul. Ch. 14a w U. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że przedłożony projekt jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 22 marca 1999 r., która przewiduje, że powierzchnia zabudowy działki nie może przekraczać 30 procent. Z projektu wynika, że pod zabudowę przeznaczono około 42 procent powierzchni działki. Ta okoliczność w połączeniu z brakiem tytułu prawnego inwestora do części działek, uzasadniała zdaniem Wojewody P. odmowę wydania pozwolenia na budowę. W dniu 24 stycznia 2000 r. inwestor złożył kolejny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, który uwzględnił Starosta Powiatowy w S. po upływie 4 dni, wydając w dniu 28 stycznia 2000 r. inwestorowi Adamowi W. pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego z pokojami na wynajem. Decyzję tą wydano, jak dwie poprzednie z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, z uwagi na pozbawienie skarżących możliwości zapoznania się z projektem i wniesienia do niego uwag. Przedstawiony wyżej tok postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji potwierdza zarzuty nie respektowania przez Starostę Powiatowego w S. podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz uprawnień skarżących jako stron postępowania. Decyzja ta nie zawierała również żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co stanowiło również naruszenie art. 107 par. 1 i par. 3 Kpa. Naruszanie prawa przez ten organ administracji w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji potwierdza decyzja Naczelnika Wydziału mgr inż. Andrzeja A., wydana z upoważnienia Starosty w dniu 9 maja 2000 r., którą na mocy art. 155 Kpa, bez udziału skarżących jako stron postępowania, zmieniono opisane wyżej pozwolenie na budowę nr 35/2000 r. z dnia 28 stycznia 2000 r. Wynika to z decyzji Wojewody P. z dnia 28 sierpnia 2000 r., którą z urzędu stwierdzono nieważność decyzji Starosty Powiatu S. z dnia 9 maja 2000 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na podstawowe znaczenia dla sprawy wysokości domu jednorodzinnego oraz rzędną jego posadowienia. Z przedstawionego wyżej przebiegu postępowania w sprawie oraz ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że podstawową sprawą dla tej inwestycji był charakter budynku planowanego do realizacji, jego wysokość oraz powierzchnia zabudowy działki. Będąca podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja Burmistrza Miasta U. z dnia 22 marca 1999 r. o warunkach zabudowy, jednoznacznie przewiduje realizację następującego obiektu: - budynek mieszkalno-pensjonatowy jedno lub dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym, - maksymalna wysokość kalenicy 10 m nad poziomem terenu, - maksymalna powierzchnia zabudowy działki 35 procent. Ponadto na inwestora nałożono obowiązek sporządzenia wykresu padania promieni słonecznych we wszystkich porach roku, celem wykazania czy maksymalna wysokość 10 m nad poziomem terenu nie ograniczy dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych w sąsiednich budynkach. W pkt 4 decyzji jednoznacznie ustalono, że gdyby projektowany budynek ograniczał dopływ światła dziennego, to należy zmniejszyć jego wysokość, /por. pkt 4 decyzji/. W świetle ustaleń decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowy budynek nie mógł być zrealizowany do wysokości wyższej niż 10 m nad poziomem terenu i takie założenie przewidywał projekt zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. Z zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji organ I instancji z 19 stycznia 2001 r. wynika jednoznacznie, że inwestor w trakcie realizacji robót odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego wykonując płytę fundamentową na rzędnej 4,96 m zamiast 4,38 m tj. około 60 cm wyżej. Ponadto podczas dalszych prac zrealizował również niezgodnie z projektem strop nad piwnicą, co spowodowało pojawienie się ścian piwnic ponad projektowaną rzędną i związane było z naruszeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy /por. str. 2 decyzji/. Nie ulega zatem wątpliwości, że inwestor prowadził roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz przepisach w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Okoliczność ta uszła całkowicie uwadze organów administracji mimo tego, że miała ona podstawowe znaczenie dla właściwości organu do dalszego prowadzenia tej sprawy. Po kolejnych zmianach prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. dokonano podziału organów administracji właściwych w sprawach budowlanych na organy administracji architektoniczno-budowlanej, którymi są: starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego /art. 80 ust. 1/ oraz nadzoru budowlanego, którymi są: powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego i GINB /art. 80 ust. 2/. Celem i istotą tego podziału było to, aby nadzór nad procesem budowlanym, po wydaniu pozwolenia na budowę, oraz w zakresie utrzymywania obiektów budowlanych sprawowały inne organy. Do właściwości Powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji należały między innymi sprawy samowoli budowlanej w tym realizacja robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. /art. 48-51 prawa budowlanego/. Ujawnienie zatem przez skarżących w kwietniu 2000 r., że Adam W. odstąpił od warunków pozwolenia na budowę pozbawiało dalszej kompetencji do prowadzenia tej sprawy Starosty Powiatowego w S. Organ ten był wyłącznie właściwy do rozpatrzenia kwestii konieczności uchylenia decyzji o pozwolenie na budowę w oparciu o przepis art. 36 a ust. 1 i 2 ustawy. W sprawie jest bezsporne, że inwestor najpierw odstąpił od pozwolenia na budowę a dopiero po ujawnieniu tego faktu przez skarżących ubiegał się o zmianę pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że Krystyna i Eugeniusz G. oraz Leonarda i Józef B. pismami z dnia 11 i 12 kwietnia 2000 r., a następnie pismem z 29 maja 2000 r. zawiadomili PINB w S. o tym, że inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę. Te zgłoszenia skarżących jako stron postępowania w rozumieniu art. 28 w związku z art. 61 par. 3 Kpa spowodowały wszczęcie przed tym organem postępowania w sprawie samowoli budowlanej Adama W. Z akt sprawy wynika, że inspektorzy PINB w S. w dniu 21 kwietnia 2000 r. dokonali kontroli budowy jednoznacznie ustalając, że inwestor samowolnie odstąpił od projektu budowlanego zwiększając rzędną posadowienia fundamentu oraz stropu piwnic. (...). Postępowanie to z rażącym naruszeniem zasad Kpa, do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Wskazać przy tym należy, że pismo PINB w S. z 10 maja 2000 r. skierowane do skarżących potwierdza, iż organ ten nie wykonuje swoich obowiązków w zakresie rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej, jak tego wymaga art. 104 par. 1 i 2 Kpa. Pozbawiło to skarżących możliwości wnoszenia środków odwoławczych i ewentualnych skarg do NSA na sprzeczną z prawem działalność PINB w S. Organ ten, w dalszym postępowaniu w tej sprawie winien, zgodnie z kompetencjami wynikającymi z przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, rozstrzygnąć czy istotne odstąpienie przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę będzie prowadziło do nakazu rozbiórki, czy też możliwe będzie wydanie pozwolenia na kontynuację robót budowlanych pod warunkiem doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem /art. 51 ustawy/. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wydaje organ nadzoru budowlanego, także wówczas, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 36a ust. 2 tej ustawy, uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę /por. Uchwałę Składu 7 Sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. - OPS 9/01 - ONSA 2002 Nr 2 poz. 59/. Istota podziału kompetencji organów w sprawach budowlanych polega, między innymi na tym, że odstąpienie inwestora od warunków pozwolenia na budowę przenosi dalsze decyzje w sprawie możliwości jej kontynuowania bądź wydania nakazu rozbiórki, do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, że Starosta Powiatowy w S. w dniu 6 czerwca 2000 r., zgodnie z posiadaną kompetencją, wszczął na wniosek Józefa B. postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (...). Z dnia 28 stycznia 2000 r. w związku z ujawnieniem, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (...). Postępowanie to, prowadzone w trybie art. 36a ust. 1-2 ustawy, nie zostało zakończone do dnia dzisiejszego ostateczną decyzją administracyjną. Sprawę tę winien Starosta Powiatowy w S. rozstrzygnąć bezzwłocznie po zwrocie akt. Powołane jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisy art. 163 Kpa w związku art. 36a Prawa budowlanego dotyczą wyłącznie sytuacji, w której inwestor ujawniający potrzebę odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przerywa dalsze prowadzenie robót i występuje do właściwego organu o uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi jednoznacznie, że odstąpienie od projektu prowadzi do konsekwencji przewidzianej w art. 36a ust. 2 tj. uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne wydawanie decyzji zezwalającej na zmianę pozwolenia na budowę po odstąpieniu przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego przez samowolną realizację robót sprzecznych z tym projektem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 Kpa lecz tylko w tym znaczeniu, że inwestor chcący zrealizować obiekt budowlany w sposób inny, niż wynika to z zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, zobowiązany jest uprzednio uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. /por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1998 r. IV SA 845/98 - ONSA 2000 Nr 1 poz. 18/. W uzasadnieniu tego wyroku jednoznacznie wskazano, że celem tego przepisu jest dyscyplinowanie procesu inwestycyjnego przez konieczność uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przez tych inwestorów, którzy zamierzają dokonać w trakcie prowadzenia robót istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją nie tylko wadliwie zastosowano przepisy art. 163 Kpa w związku z art. 36a Prawa budowlanego, lecz tolerując samowolę budowlana inwestora, bez stosowania obligatoryjnych konsekwencji przedmiotowych w art. 36a ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wydano mu z naruszeniem przepisów, pozwolenie na realizację robót budowlanych sprzecznych z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki określając to jako "zatwierdzenie nowego załącznika nr 1 do decyzji", który był w istocie nowym projektem budowy innego domu z mieszkaniami na wynajem. Starosta Powiatowy w S. prowadził w niniejszej sprawie postępowanie z naruszeniem zasady praworządności i prawdy obiektywnej, w którym tolerowano samowolę budowlana inwestora, nie zapewniając skarżącym możliwości obrony własnych praw, jakie przysługują im z prawa własności oraz przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Wytknąć należy Wojewodzie P. oczywiście błędny pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ administracji budowlanej nie jest uprawniony do oceniania i podważania ekspertyz. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 80 Kpa ocena dowodów zebranych w sprawie należy wyłącznie do organu administracji publicznej, który na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Identycznie kwestię rozstrzyga przepis art. 107 par. 3 Kpa wskazując "że uzasadnienie faktyczne decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 w związku z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżone decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz podstawowych zasad i przepisów Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o NSA. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ nadzoru budowlanego winien szczegółowo rozważyć wszystkie zarzuty skarżących dotyczące naruszenia decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów warunków technicznych i innych przepisów szczególnych, w odniesieniu zarówno do charakteru, wysokości, rzędnej posadowienia, kubatury przedmiotowego obiektu, dopuszczalności i możliwości realizacji garażu podziemnego, zgodnego z przepisami prawa dojazdu do niego, zachowania odległości do budynków skarżących oraz dopuszczalności realizacji galerii jako ciągów komunikacyjnych na wysokości okien budynków skarżących. Starosta Powiatowy w S. winien zakończyć postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu faktu, że inwestor samowolnie dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W obydwu tych postępowaniach należy zapewnić udział skarżącym i ewentualnie innym właścicielom sąsiednich budynków, którzy są stronami tego postępowania zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 6, art. 10, art. 73 i art. 77 par. 1 Kpa.