II SA/Wr 1297/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Władysława S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 22 maja 2000 r. (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, (...). Postanowieniem z dnia 2 listopada 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie W., na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce przy ul. W. 47 w K. gmina D. Następnie decyzją z dnia 21 grudnia 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie wrocławskim na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Teresie M. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonania na nieruchomości przy ul. W. 47 w K. gmina D. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: sporządzenie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z ekspertyzą techniczną oraz projektu dla robót koniecznych do zakończenia budowy w zgodności z obowiązującym zapisem w planie zagospodarowania przestrzennego w terminie do 15 marca 2000 r. W uzasadnieniu tej decyzji zauważono, iż organ I instancji po ocenie i skutkach zaistniałej samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. W. 47 w K. gmina D. zmierzając do legalizacji nałożył na jej właścicielkę obowiązek wykonania określonych czynności jakie należy spełnić aby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Dodano też, iż niewykonanie w terminie określonym w decyzji obowiązków spowoduje wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odwołanie od tej decyzji złożył Władysław S. podnosząc, iż jego zdaniem prace prowadzone na działce Teresy M. polegają na budowie warsztatu samochodowego, który przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego a zalegalizowanie tych prac będzie niedopuszczalne z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe i inne skutki. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 22 maja 2000 r., (...) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do 15 sierpnia 2000 r. w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W motywach tego rozstrzygnięcia zauważono, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowi przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ regulujący w sposób szczegółowy procedurę doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji realizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Teresa M., jak wywiódł organ odwoławczy, prowadziła roboty budowlane, związane z remontem budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji po wstrzymaniu prowadzonych robót, biorąc pod uwagę możliwość legalizacji poczynań inwestora decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy Prawo budowlane nałożył obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Strona odwołująca się podnosi w swoim odwołaniu, iż przedmiotowe prace jej zdaniem polegają na budowie warsztatu samochodowego a nie jak ustalono podczas postępowania, remoncie budynku gospodarczego przylegającego do budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. W. 47 w K. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, iż na tym etapie postępowania administracyjnego, nie ma znaczenia samo przeznaczenia budynku gospodarczego lecz fakt jego samowolnej przebudowy. Stąd też konkludując przyjęto, że organ I instancji swym rozstrzygnięciem nie naruszył przepisów Prawa budowlanego regulujących procedurę doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji realizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Władysław S. Skarżący nie zgadza się na zalegalizowanie budowy uznanej za budynek gospodarczy. Zdaniem strony przedmiotowy budynek powiększony został od 30 do 60 m2, wmontowano 4 okna od strony południowej, jest tam kanał samochodowy, od strony ulicy wykonano wjazd dla samochodów dostawczych a organy orzekające w sprawie mimo to uważają, że w sprawie chodzi o budynek gospodarczy. W tym budynku mimo braku legalizacji prowadzi się od pewnego czasu ogólne remonty samochodów. Skarżący wyjaśnił, że w mieszkaniu jego słychać wszelkie stukanie, prace szlifierskie gdyż warsztat ten położony jest 6 m od okna strony i przylega do ściany nośnej budynku mieszkalnego. Dlatego też skarżący uważa, że legalizacja spornego obiektu jest niezgodna z prawem. Stanowi zagrożenie zdrowia a w razie pożaru zagraża życiu mieszkańców budynku mieszkalnego. Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd kontrolując działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, nie jest związany granicami skargi i może z urzędu brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym /art. 21 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie zawiera zarzutów, które by w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwały na uwzględnienie. Kierując się jednak zasadą wyrażoną w art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została podjęta z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego po ocenie i skutkach samowoli budowlanej popełnionej przez Teresę M. na nieruchomości przy ul. W. 47 w K., gmina D. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazywały inwestorce wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Decyzja ta w istocie zmierza do legalizacji samowoli budowlanej. Warunkiem zastosowania konstrukcji prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 2 z 1994 r. jest uprzednie wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 cytowanego wyżej Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie wrocławskim postanowieniem z dnia 2 listopada 1999 r. (...) na podstawie art. 50 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych przez Teresę M. na spornej nieruchomości. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że Teresa M. rozpoczęła remont pomieszczeń gospodarczych przylegających do budynku mieszkalnego, jednakże zakres prowadzonych robót przekracza swą wielkością dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy. Stosując procedury legalizacyjne w tej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjmują, iż w sprawie mamy do czynienia z remontem pomieszczenia gospodarczego. Jednakże lektura akt nie pozwala w żadnym wypadku na odniesienie się do tych twierdzeń. Fakt ten powinien być ustalony w sposób niesporny i należycie udokumentowany stosownym materiałem dowodowym. Zgodnie z art. 75 par. 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W aktach sprawy brak jest dowodów w tym protokołu oględzin, który precyzyjnie obrazowałby sytuację na nieruchomości inwestorki po podjęciu przez nią prac budowlanych w warunkach samowoli budowlanej i dlatego nie można w istocie ustalić zakresu tych prac budowlanych i należycie ocenić czy faktycznie prowadzone prace to tylko "remont." Przez pojęcie "remontu" art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Przy czym przy remoncie dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych /polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją/, jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby więc móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy (...). Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty Budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. W obu definicjach /remontu i odbudowy/ inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie /mieszczącej się w definicji budowy/ powstaje fizycznie nowa i substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany zawierający elementy wykorzystane, z poprzedniego obiektu. Zatem należy prawidłowo ustalić jaki zakres prac prowadzony jest w spornym obiekcie. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To organ administracji stosownie do art. 77 par. 1 Kpa jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść art. 77 par. 1 Kpa należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Natomiast z naruszeniem powyższych przepisów organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły niezbędnych dowodów w celu wyjaśnienia przede wszystkim charakteru prac budowlanych wykonanych przez inwestorkę a od tego zależy przecież zastosowanie odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Zaniechanie przez organy nadzoru budowlanego podjęcie czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego powodującym wadliwość wydanych decyzji. Dlatego też wobec powyższego uwzględniono skargę i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 55 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.