II SA/Kr 292/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Tadeusza R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 stycznia 1999 r., (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego - skargę oddala. Decyzją z dnia 13.11.1998 r. Wójt Gminy N.-K. wyraził zgodę państwu Teresie i Tadeuszowi małżonkom O. zam. w N.-K., na użytkowanie budynku mieszkalnego wybudowanego przy ulicy K. w N.-K. na działce nr 1533. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Teresa i Tadeusz O. ubiegali się o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku, który został wybudowany bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, na działce która nie stanowiła i nie stanowi nadal prawnie własności inwestorów. Samowolna budowa została rozpoczęta przez inwestorów w 1990 r. i była kontynuowana nadal mimo wydania w dniu 28.08.1991 r. decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych. W 1992 r. obiekt został wybudowany w stanie surowym zamkniętym i w części parterowej został zasiedlony. W 1993 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie zgodnie z przedstawioną oceną stanu technicznego budynku, ale tego pozwolenia nie otrzymał z powodu niedopełnienie przez niego warunków dopuszczenia budynku do użytkowania, określonych w ocenie stanu technicznego. Ponieważ inwestorzy wniosek swój ponowili i dołączyli do niego uaktualnioną opinię techniczną, z której wynika zdolność do użytkowania przedmiotowego budynku, to istniały podstawy do udzielenia wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie. Jako podstawę prawną, organ I instancji powołał przepis art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ oraz art. 104 Kpa. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się też do zarzutów Tadeusza R. "prawnego spadkobiercy działki 1533 na której inwestorzy wznieśli budynek" co do konieczności rozbiórki wybudowanego budynku. W tym zakresie wskazał, że przepisy obowiązującego poprzednio prawa budowlanego /ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Dz.U. nr 38 poz. 229/ dopuszczały możliwość legalizacji samowoli budowlanej przez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie natomiast nie wymuszały rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Ponieważ budynek został wybudowany przed dniem 1.01.1995 r., a więc przed wejściem w życie nowego prawa budowlanego, to w sprawie wyłączone jest stosowanie art. 48 tegoż prawa, nakazującego w przypadku samowoli budowlanej rozbiórkę obiektu. Tadeusz R. w odwołaniu od tej decyzji, zarzucił wydanej decyzji brak podstaw prawnych i sprzeczność z zasadami współżycia społecznego. W uzasadnieniu podniósł, że skoro organ I instancji tolerował przez 8 lat stan naruszenia prawa przez inwestorów, którzy samowolnie wybudowali budynek na cudzym gruncie i nie wyegzekwował swojej decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, to wydając pozwolenie na użytkowanie budynku nie przerywa stanu naruszenia prawa, ale stan ten umacnia. Odwołujący zarzucił organowi I instancji wadliwą ocenę prawną, albowiem roboty budowlane były prowadzone również przez inwestorów po dniu 1.01.1995 r. i po tym dniu złożyli wniosek o zezwolenie na użytkowanie. W takiej sytuacji powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 nowego Prawa budowlanego nakazujący rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 11.01.1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z ustaleń poczynionych przez organ II instancji wynikało, że inwestorzy po samowolnym wybudowaniu budynku mieszkalnego na cudzej działce ubiegali się od 1993 r. o pozwolenie na użytkowanie tego budynku. Do pierwszego wniosku dołączono opinię techniczną zawierającą inwentaryzację stanu istniejącego i warunki dopuszczenia do użytkowania. Z opinii wnikało, że budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa i może być dopuszczony do użytkowania pod warunkiem wykonania balustrady balkonowej przy balkonie na poddaszu oraz dokonania rozbiórek szop i przebudowy stodoły w terminie uzgodnionym z Urzędem Gminy w N.-K. Ponadto lokalizacja przedmiotowego budynku uzyskała pozytywną opinię Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w B.-Z. z dnia 23.09.1993 r. Postępowanie w sprawie pozwolenia zostało zawieszone do czasu wykonania przez inwestora zaleconych robót i uzyskania potwierdzenia wykonania tych robót przez opiniodawcę. Ponowny wniosek o pozwolenie na użytkowanie inwestorzy złożyli w dniu 1.08.1998 r. dołączając do niego aneks do sporządzonej opinii potwierdzający fakt wykonania robót zaleconych w opinii z 1993 r., a nadto zwalniający ich od obowiązku wykonania rozbiórki starych budynków, który to obowiązek po zmianie warunków technicznych poddany jest woli inwestorów. W ocenie organu II instancji brak było podstaw do odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia na użytkowanie, skoro przedmiotowy budynek został wybudowany na terenie przeznaczonym - zgodnie z obowiązującym do 1992 r. planem zagospodarowania przestrzennego - pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem do zabudowy jednorodzinnej, zgodnie ze sztuką budowlaną nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego podstawę do wydania pozwolenia na budowę stanowi stwierdzenie zdolności do użytkowania wykonanego obiektu, które zostało zawarte w wykonanej opinii technicznej. W części końcowej uzasadnienia organ II instancji odniósł się do podnoszonych w odwołaniu kwestii, oceniając, że według poprzedniego prawa budowlanego do uzyskania pozwolenia na użytkowanie i legalizacji samowoli budowlanej nie jest wymagany dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z wykonanej w 1993 r. opinii technicznej wynika, że do lipca 1993 r. budowa była praktycznie zakończona. Zalecone do wykonania w opinii roboty nie wymagały pozwolenia na budowę. Dlatego też nie ma podstaw prawnych aby stosować przepisy obecnie obowiązujące i wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 aktualnego Prawa budowlanego. Od decyzji organu II instancji, doręczonej skarżącemu w dniu 14.01.1999 r., została w dniu 6.02.1999 r. wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania małżonkom O. decyzji odmownej na użytkowanie wybudowanego przez nich domu. W uzasadnieniu skargi przytoczył i powtórzył argumenty podnoszone przez niego w jego odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podtrzymał swój zarzut co do konieczności stosowania w sprawie przepisów prawa budowlanego, obowiązującego od dnia 1.01.1995 r., skoro ponowny wniosek inwestorzy złożyli w 1998 r. Dlatego też w tej sprawie powinien być zastosowany przepis art. 48 aktualnego prawa budowlanego nakazujący rozbiórkę. Samowola budowlana trwa nadal, gdyż budynek jest rozbudowany a zatem jest to aktualna samowola budowlana a zaktualizowana opinia techniczna potwierdza fakt wykonawstwa robót budowlanych po dniu 1.01.1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga opiera się na zarzucie konieczności oceny - popełnionej przez małżonków O. - samowoli budowlanej według przepisów aktualnie obowiązujących, a nie według przepisów poprzedniego prawa budowlanego a to z uwagi na prowadzenie robót w budynku po 1.01.1995 r. i ponawiania przez ich wniosku o zezwolenie na użytkowanie w 1998 r. W konkluzji skargi, skarżący domagał się uchylenia wydanego pozwolenia na użytkowanie i orzeczenia rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Jest poza sporem, że małżonkowie O. wybudowali budynek mieszkalny przy ulicy K. w N.-K. na działce nr ewid. 1533 stanowiącej własność skarżącego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Bezsporne jest również, że małżonkowie O. wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionego budynku już w 1993 r. z tym, że decyzja w tym przedmiocie została wydana przez organ I instancji w dniu 13.11.1998 r. W toku toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie budynku doszło do zmiany stanu prawnego, spowodowanego wejściem w życie z dniem 1.01.1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ uchylającej poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ został zawarty przepis art. 103 mający charakter przepisu przejściowego i rozstrzygający kolizje wynikające ze zmiany stanu prawnego. Zgodnie z art. 103 ust. 1 tejże ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się ustawę z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 2. Z kolei z przepisu art. 103 ust. 2 wynika, że przepis art. 48 ustawy, nakładający na właściwy organ powinność orzeczenia rozbiórki obiektu wybudowanego samowolnie, nie stosuje się do obiektów, w których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem dla oceny, które przepisy w konkretnej sprawie należy zastosować /przepisy aktualnego prawa budowlanego czy też przepisy poprzedniego prawa budowlanego/ miarodajna jest data zakończenia budowy obiektów lub data wszczęcia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 1996 r. SA/Kr 2859/95 /OSP 1997 z. 12 poz. 224/ dokonał wykładni użytego w przepisie art. 103 ust. 2 pojęcia "obiektu którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, że przez pojęcie obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed 1.01.1995 r. /data wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane/ należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony jak i obiekt nieukończony lub jego część wybudowaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., przy którym po dniu 1.01.1995 r. nie prowadzono żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd prawny, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, małżonkowie O. ubiegając się już w 1993 r. o pozwolenie na użytkowanie przedłożyli opinię techniczną i projekt inwentaryzacji wybudowanego obiektu z dnia 25.07.1993 r., w którym to dokumencie określono zarówno zakres wykonywanych robót jak i zakres robót pozostałych do wykonania, a także orzeczono zdatność do użytku wybudowanego budynku. W opinii tej wskazano, że budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa i może być dopuszczony do użytkowania pod warunkiem wybudowania balustrady balkonowej przy balkonie na poddaszu, a roboty wykończeniowe w budynku takie jak: tynki, podłogi i malowanie na poddaszu mogą być wykonane w terminie późniejszym już w czasie zasiedlenia. Aneksem do tej opinii z września 1998 r. potwierdzono wykonanie wszystkich brakujących robót w budynku i potwierdzono zdatność tego budynku do użytku. Ponieważ przewidziane do dokończenia roboty, same w sobie nie wymagały ani odrębnego pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia, przeto ustalenie obu organów orzekających w sprawie co do daty zakończenia budowy budynku przed 1.01.1995 r. są ustaleniami prawidłowymi i znajdującymi oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Oznacza to, że ocena samowoli budowlanej, której dopuścili się małżonkowie O. i jej skutków musi następować według zasad poprzednio obowiązującego prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ Zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane samowolnie wybudowane obiekty podlegały i podlegają przymusowej rozbiórce wtedy gdy zostanie stwierdzone przez właściwy organ, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę względnie powoduje lub mógłby spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeżeli zatem nie zachodzą powyższe okoliczności to stosownie do treści art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. istnieje prawna możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej przez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Prawidłowo zatem organ II instancji ocenił, że skoro w rozstrzygniętej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., to w stosunku do samowolnie wybudowanego budynku zdatnego do użytku nie może być orzeczony nakaz jego rozbiórki, czego konsekwentnie domagał się skarżący, a może być udzielone pozwolenie na użytkowanie. W tej sytuacji podstawowy zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie jest zarzutem chybionym i bezzasadnym. Również bezzasadnym jest zarzut dotyczący wpływu stosunków własnościowych działki na wynik rozstrzyganej sprawy. Zgodnie z art. 42 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie jego zdolności do użytku. W świetle zatem tego przepisu, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie nie jest wymagane przedstawienie przez osoby ubiegające się o pozwolenie na użytkowanie dowodu stwierdzającego ich prawo do dysponowania działką samowolnie zabudowaną. Podnoszona przez skarżącego kwestia zabudowania jego działki wbrew jego woli przez małżonków O. jest okolicznością niewątpliwie doniosłą dla skarżącego, ale jest okolicznością prawnie obojętną dla rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Rekapitulując powyższe wywody, zarzuty skarżącego podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi i stosownie do przepisu art. 21 tejże ustawy sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. W ramach dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się w tej decyzji naruszeń prawa, a zatem w tym stanie rzeczy na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.