II SA/Po 522/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Edwarda J. na decyzję Wojewody W. z dnia 22 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie: pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, Starosty P. z dnia 29 listopada 2000 r. (...), (...) W dniu 6 października 2000 r. do Starosty P. wpłynął wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowego z mieszkaniem przy ul. B.-R. w P. Z treści pisma wynikało, że o udzielenie pozwolenia na budowę wystąpił inwestor Edward J., w którego imieniu działało Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjno-Handlowe "A." spółka z o.o. w P. Pismo podpisane zostało przez prezesa zarządu Spółki. Do pisma dołączono "upoważnienie" podpisane przez inwestora, z którego treści wynikało, że Edward J. umocował do działania w jego imieniu osobę o nazwisku Romuald H. to jest architekta, który opracował projekt budowlany w imieniu PUPH "A." spółki z o.o. Dalsza korespondencja w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ze strony tego organu kierowana była do PUPH "A." Spółki z o.o. w P., pisma w imieniu inwestora składała ta spółka reprezentowana przez Prezesa Zarządu. Decyzją z dnia 29 listopada 2000 r. Starosta P., powołując podstawy prawne z art. 104 Kpa oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynikało z uzasadnienia decyzji uzasadnione przyczyny odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wywodziły się z porównania projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego P.-Ś. zatwierdzonego uchwałami Rady Miejskiej w P. z dnia 3 października 1986 r., nr XII/68/86 i z dnia 17 grudnia 1991 r. nr XIX/165/91, do których to zapisów odwoływano się w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Istota zagadnienia wiązała się z faktem, iż w części opisowej planu zawarto wymóg zgodności kubatury nowej zabudowy z gabarytami istniejącego obiektu mieszkalno-usługowego z zachowaniem warunków widoczności dla wjazdu na targowisko. Organ pierwszej instancji powołując się na słownikową definicję pojęcia "gabaryt" doszedł do wniosku, że projektowany budynek, wyższy od istniejącego nie odpowiadał wskazanym warunkom. Wobec tego postanowieniem z dnia 16 listopada 2000 r. nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ projektu takiego nie przedłożono, organ pierwszej instancji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 15 grudnia 2000 r. wniesiono odwołanie od tej decyzji. Jako podmiot działający w imieniu Edwarda J. odwołanie oznaczona została spółka z o.o. PUPH "A." w P., odwołanie podpisał prezes zarządu tej spółki. Do odwołania dołączono podpisane przez Edwarda J. pełnomocnictwo do zastępowania go w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę udzielone Spółce PUPH "A." w P. Pełnomocnictwo to pochodziło z dnia 2 października 2000 r., to jest sprzed daty złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W treści odwołania zawarto wniosek o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przedstawiono obszerną polemikę z interpretacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawioną w uzasadnieniu tej decyzji. W toku postępowania przed organem odwoławczym, na wezwaniu tego organu, spółka PUPH "A." przedłożyła kolejne "upoważnienie", w którego treści Edward J. zawarł oświadczenie: "upoważniam PUPH "A." w P. tj. Romualda H. do reprezentowania mnie w czynnościach formalno-prawnych w celu uzyskania pozwolenia na budowę (...)". Wszystkie pisma organu odwoławczego kierowane były do spółki PUPH "A." w P. Decyzją z dnia 22 stycznia 2001 r. Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji określając spółkę PUPH "A." w P. jako podmiot działający w imieniu inwestora i doręczając temu podmiotowi odpis owej decyzji. Z motywów rozstrzygnięcia wynikało, że organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji rozbudowując wywody dotyczące interpretacji pojęć "gabaryt" i "kubatura". Edward J. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Na poparcie skargi przestawił obszerne wywody, którymi zakwestionował stanowisko organu odwoławczego w zakresie wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojęć. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi. Wobec tego dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem, o jakiej to kontroli mowa w art. 21 ustawy o NSA, nie można było pominąć istotnych wad postępowania przed organami obu instancji w zakresie reprezentacji strony. Treść dokumentów zawartych w aktach sprawy jednoznacznie wskazywała, że ubiegający się o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor Edward J. działał w postępowaniu poprzez inny podmiot, który umocował do działania w jego imieniu. Ponieważ przepisy prawa budowlanego nie zawierają przepisów szczególnych w zakresie reprezentacji stron postępowań o jakich mowa w tej ustawie, do oceny skuteczności zastępstwa strony w postępowaniu stosować należy przepisy Kpa o pełnomocnictwie, to jest art. 32 i art. 33 par. 1 - 4 Kpa. W sprawie niniejszej w pierwszej kolejności nasuwała się wątpliwość jaki podmiot czy podmioty mogły być uznane za pełnomocnika inwestora. Organ pierwszej instancji nie dostrzegł bowiem, że w imieniu inwestora występował podmiot, który nie przedstawił pełnomocnictwa o jakim mowa w art. 33 par. 2 i 3 Kpa. Podmiot, który wniósł podanie, to jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, do podania dołączyła pełnomocnictwo inwestora udzielone innemu podmiotowi będącemu osobą fizyczną. Wymieniona w pełnomocnictwie osoba fizyczna nie brała udziału w postępowaniu a jako pełnomocnika strony traktowano osobę prawną. Zaniechano natomiast czynności o jakich mowa w art. 64 par. 2 Kpa, celem usunięcia tej niezgodności. Wymienione wątpliwości zostały usunięte w postępowaniu odwoławczym o tyle, że do odwołania dołączono pełnomocnictwa udzielone spółce z o.o. PUPH "A." w P. i to przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Także później złożone pełnomocnictwo nazwane "upoważnieniem" obejmowało umocowanie wymienionej spółki do zastępowania inwestora w postępowaniu administracyjnym. Zatem przyjąć należało, że inwestor udzielił pełnomocnictwa dwom podmiotom, to jest osobie fizycznej i prawnej, z których jedynie osoba prawna brała udział w postępowaniu. W przedstawionej sytuacji nie można było pominąć, że art. 33 par. 1 Kpa ogranicza zdolność do bycia pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że wyłącza działanie w tym charakterze podmiotów będących osobami prawnymi, w tym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zatem w imieniu skarżącego działał podmiot, który nie mógł być jego pełnomocnikiem. Nie nastąpiło przy tym żadne zdarzenie, które traktować można by jako powodujące sanowanie czynności podejmowanych przez podmiot nie mogący być pełnomocnikiem, w szczególności potwierdzenie ich przez stronę. Wobec tego doszło do istotnego naruszenia art. 32 i art. 33 par. 1 Kpa przez dopuszczenie do udziału nie podmiotu mogącego być pełnomocnikiem i pominięcie w czynnościach prawidłowo ustanowionego pełnomocnika strony. Powstawało pytanie jak kwalifikować należało wskazane wady postępowania, w szczególności czy stanowiły one jedynie naruszenie przepisów postępowania /art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o N SA/ co dawałoby możliwość rozważania ich wpływu na wynik sprawy, czy też traktować je należało jako dalej idące /art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA w zw. z art. 145 par. 1 Kpa względnie art. 22 ust. 3 ustawy o NSA w zw. z art. 156 par. 1 Kpa/, skutkujące bezwzględnymi obowiązkami uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., II SA 1308/92 /Prawo i Życie 1994 nr 14 str. 15/ analizowano sytuację, w której do udziału w postępowaniu dopuszczono podmiot, któremu strona nie udzieliła pełnomocnictwa, wskazując, że zaniechanie obowiązków z art. 64 par. 2 i art. 9 Kpa powoduje stan, w którym strona bez własnej winy nie jest należycie reprezentowana w postępowaniu. Zatem udział w postępowaniu nienależycie umocowanego pełnomocnika przy braku działania samej strony odpowiada w istocie sytuacji o jakiej mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, to jest niezawinionemu brakowi udziału strony w postępowaniu. Podobna sytuacja występuje wtedy gdy do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika dopuszczono osobę prawną, to jest podmiot, który zgodnie z art. 33 par. 1 Kpa nie może być pełnomocnikiem. Jeżeli podanie w imieniu strony wnosi osoba prawna, to obowiązkiem organu administracji publicznej, wynikającym z art. 64 par. 2 Kpa, jest wezwanie strony do przedłożenia pełnomocnictwa odpowiadającego wymogom określonym w art. 33 par. 1 Kpa z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nadto, z art. 9 Kpa wyprowadzić należy obowiązek poinformowania strony o niemożności zastępowania jej przez pełnomocnika będącego osobą prawna. Zaniechanie tych obowiązków, przy braku działania w postępowaniu samej strony względnie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, powoduje skutki o jakich mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa i art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. Mając na względzie, że w sprawie niniejszej dopuszczono do działania w charakterze pełnomocnika strony osobę prawną, a ani sama strona ani prawidłowo ustanowiony pełnomocnik będący osobą fizyczną w sprawie nie działali, należało uchylić decyzje organów obu instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 29 ustawy o NSA orzekając w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania stosownie do art. 55 ust. 1 tejże ustawy.