II SA/Ka 390/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Barbary R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 listopada 2000 r. (...); W związku ze skargą Krystyny i Bogusława L., Marii i Dariusza K., Rajmunda O. i Barbary R. na decyzję Wojewody K. z dnia 30 października 1998 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę, obejmującego realizację budynków nr 8 i 9 przy ul. Cz. w K., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 czerwca 1999 r. II SA/Ka 2422/98 stwierdził wstrzymanie wykonania decyzji z mocy prawa. Powołując się na powyższe orzeczenie pismem z dnia 1 lipca 1999 r. Barbara R. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w K. o jego niezwłoczne wykonanie. Pismem z dnia 5 lipca 1999 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa UM w K. przekazał odpis postanowienia NSA Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do załatwienia zgodnie z właściwością rzeczową. Z kolei Barbara R. pismami z dat 2 sierpnia 1999 r. i 18 sierpnia 1999 r. zażądała od organu nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a co najmniej postanowienia wstrzymującego roboty. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 7 września 1999 r. (...) poinformował pełnomocnika strony o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej wstrzymanie budowy w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Organ wyjaśnił przy tym, iż fakt doręczenia inwestorowi postanowienia NSA został w dniu 11 sierpnia 1999 r. odnotowany wpisem do dziennika budowy. Następnie decyzją z dnia 20 września 1999 r. (...) Prezydent K. wniósł sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do użytkowania spornych budynków, powołując się na wynik kontroli z dnia 17 września 1999 r., w trakcie której stwierdzono, że budowa nie została zakończona. Z kolei Barbara R. ponownie pismem z dnia 24 września 1999 r. zwróciła się do PINB w K. o podjęcie interwencji w sprawie nielegalnie prowadzonych -jej zdaniem - robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 1 października 1999 r. (...) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynków mieszkalnych nr 8 i 9 przy ul. Cz. w K. Zdaniem organu, postępowanie to jest bowiem bezprzedmiotowe, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie uchylił decyzji o pozwoleniu na budowę, jedynie wstrzymał z mocy prawa jej wykonanie, a zatem nie są to roboty wykonywane bez pozwolenia. Wskutek odwołania Barbary R. decyzją z dnia 20 listopada 1999 r. (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien zbadać, czy zachodzą okoliczności z art. 50 i art. 51 prawa budowlanego i orzec co do istoty /np. przez wydanie decyzji odmownej/ nie zaś - umarzać prowadzone postępowanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 20 grudnia 1999 r. (...) orzekł o odmowie wydania decyzji nakazującej zaniechanie robót oraz postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, stwierdzając brak przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Barbary R. decyzją z dnia 27 marca 2000 r. (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem organu II instancji, pozwolenie na budowę z uwagi na postanowienie NSA, nie może wywierać skutków prawnych. Oznacza to, że w okresie wstrzymania wykonania decyzja nie stanowi podstawy prawnej do kontynuowania budowy. Zatem wobec prowadzonych robót budowlanych należało stosować rygory właściwe dla robót wykonywanych bez pozwolenia. Następnie organ I instancji postanowieniem nr 12/00 z dnia 27 kwietnia 2000 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozpatrzenia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postanowienie to organ II instancji uchylił postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2000 r. (...) po rozpatrzeniu zażalenia Barbary R., powołując się na fakt wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 16 sierpnia 2000 r. II SA/Ka 2422/98, którym oddalono skargę. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 listopada 2000 r. (...) na podstawie art. 105 par. 1 Kpa umorzył postępowanie administracyjne dotyczące prowadzenia robót budowlanych przy wznoszeniu budynków mieszkalnych nr 8 i 9 przy ul. Cz. w K. Zdaniem organu I instancji, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2000 r. podtrzymał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji Barbara R. wniosła o jej uchylenie i wydanie nakazu rozbiórki całości lub części spornych budynków na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jako wybudowanych przez inwestora bez ważnego pozwolenia na budowę. Odwołująca się przyznała co prawda, iż wyrok NSA oraz fakt zakończenia robót prowadzonych wbrew prawu, czyniłby niemożliwym podejmowanie działań z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jednak jej zdaniem, zachodzi konieczność podjęcia działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych uchybień, polegających na prowadzeniu robót budowlanych od chwili wydania postanowienia z dnia 16 czerwca 1999 r. do czasu merytorycznego rozpatrzenia skargi. Zaskarżoną decyzją, wydaną z upoważnienia (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że roboty kontynuowane przez inwestora po wstrzymaniu decyzji o pozwoleniu na budowę miały charakter prac wykończeniowych i robót zabezpieczających. Inwestor prowadził je wówczas na własne ryzyko. Aczkolwiek organ nadzoru budowlanego nie zareagował wówczas odpowiednio, po wydaniu orzeczenia przez NSA o oddaleniu skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę, postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe. Nadto, odnosząc się do podniesionych w odwołaniu kwestii, organ odwoławczy stwierdził, iż nie zachodzi przypadek samowoli budowlanej /wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r. IV SA 1399/96/. W tej sytuacji odwołania nie uwzględniono. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Barbara R. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz orzeczenie przez Sąd, co do istoty poprzez nakazanie rozbiórki całości lub części spornych obiektów budowlanych jako wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzuciła działanie sprzeczne z regulacją z art. 7, art. 12 i art. 35 par. 1 i 3 Kpa, a w szczególności przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, i w rezultacie doprowadzenie do wzniesienia przez inwestorów budynków bez ważnego pozwolenia na budowę, skutkującego nakazem rozbiórki z art. 48 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, całkowicie dowolne jest stanowisko organu co do zakresu wykonanych przez inwestora robót, gdyż w okresie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, w budynkach dobudowano co najmniej po jednym piętrze. Wreszcie, ustalenie zakresu robót budowlanych możliwe jest w oparciu o zapisy dziennika budowy. Nadto, skarżąca wskazała na nieadekwatność stanu prawnego i faktycznego w niniejszej sprawie w porównaniu z przywołanym przez organ odwoławczy wyrokiem NSA. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania i zarzuty podlegały uwzględnieniu. Stwierdzić przyjdzie, iż postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania robót budowlanych, mimo wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stało się bezprzedmiotowe po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalającego skargę na decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej. W sytuacji, gdy inwestor podjął budowę obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji, a następnie kontynuował ją do czasu rozpatrzenia skargi na decyzję, roboty budowlane wykonywane po wstrzymaniu wykonania decyzji z mocy art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, stanowią przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Inwestor nie dopuszcza się co prawda wówczas samowoli budowlanej, podlegającej obligatoryjnie nakazowi rozbiórki z mocy art. 48 Prawa budowlanego, lecz organ nadzoru budowlanego obowiązany jest podjąć środki, określone w art. 51 ust. 1 tej ustawy. W tym względzie odwołać się należy do motywów wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. OSA 2/02 /ONSA 2001 Nr 4 poz. 143/. Jak wyjaśnił Sąd, istota unormowania zawartego w art. 48 Prawa budowlanego polega na tym, że surowa sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Powyższe rozważania i stanowisko Sądu są w pełni adekwatne do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Wskazać też należy, iż oddalenie przez Sąd skargi na decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie rodzi skutku w postaci sanowania popełnionej przez inwestora samowoli budowlanej z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na etapie oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę nie podlegają bowiem uwzględnieniu okoliczności faktyczne, które zaszły po wydaniu aktu przez organ administracji. Stwierdzenie wstrzymania wykonania decyzji oznacza, iż mimo korzystania decyzji z waloru ostateczności, strona nie może wywodzić z niej uprawnień. Decyzja nie podlega wówczas wykonaniu co oznacza, że inwestor nie może prowadzić robót budowlanych. Co więcej, przyjąć należy, iż w przypadku wstrzymania wykonania decyzji z mocy prawa /art. 40 ust. 2 ustawy o NSA/, niekorzystny dla inwestora skutek powstaje z dniem, w którym upłynął ustawowy termin do udzielenia przez organ administracji odpowiedzi na skargę. Postanowienie Sądu ma w tym wypadku jedynie charakter deklaratoryjny. Konstrukcja prawna art. 40 ust. 2 ustawy o NSA, przemawia więc za przyjęciem tezy, iż nie sposób przyjąć, aby inwestor, który nie ma żadnego wpływu na zaniedbania organu i nie może nawet przewidywać ich skutków, dowiadując się o nich dopiero post fakt, dopuszczał się samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego. Poza ramami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego musi zaś pozostać kwestia ewentualnej odpowiedzialności karnej za naruszenie wymagań ustawy /art. 90 Prawa budowlanego/. Odnosząc się do dalszych wywodów skargi wyjaśnić należy, iż fakt zakończenia robót budowlanych nie uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego ingerencji w wykonane roboty budowlane. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nakazuje bowiem odpowiednie stosowanie środków z ust. 1-3 do robót budowlanych, które już zostały wykonane m.in. bez wymaganego pozwolenia. Nakaz zaniechania robót nie wchodzi w takim wypadku w rachubę. Jednakże rozważenia wymagała kwestia, czy nie zachodzi potrzeba wydania decyzji, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem /art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego/, a gdy nie jest to możliwe - nakazu rozbiórki obiektu lub jego części /art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy/. Sprawa wymaga jednak w każdym wypadku podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty /art. 104 Kpa/. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa odróżnić należy bowiem od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony /vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r. IV SA 251/88 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 8/. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie poczyniły jednak należytych ustaleń faktycznych co do zakresu robót budowlanych, wykonanych przez inwestora w okresie od wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę do daty wydania wyroku Sądu oddalającego skargę na tę decyzję i z obrazą art. 105 par. 1 Kpa orzekły o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia przez inwestora robót budowlanych, bezpodstawnie uchylając się od podjęcia rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Kompetencje Sądu Administracyjnego w razie stwierdzenia naruszenia prawa są wyłącznie kasacyjne /art. 22 ust. 1 ustawy o NSA/. Sąd w ramach postępowania zmierzającego do kontroli decyzji administracyjnych nie jest zatem władny wydać orzeczenia rozstrzygającego sprawę administracyjną co do istoty, czego domagała się skarżąca. W tym stanie rzeczy stwierdzając naruszenie prawa materialnego oraz nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy o NSA. Wobec uwzględnienia skargi należało zasądzić od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego /art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o NSA/. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji winien poczynić ustalenia faktyczne co do zakresu robót budowlanych, wykonanych przez inwestora od dnia 4 marca 1999 r. jako daty, w której jak wynika z postanowienia NSA z dnia 16 czerwca 1999 r. nastąpił skutek w postaci wstrzymania wykonania z mocy prawa decyzji o pozwoleniu na budowę - do dnia 16 sierpnia 2000 r. tj. wydania prawomocnego wyroku o oddaleniu skargi. Celowe jest w tym względzie dopuszczenie dowodu z dziennika budowy jako dokumentu, obrazującego przebieg robót budowlanych. Na tej podstawie po dokonaniu oceny zgodności robót z prawem organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, jakie środki prawne, przewidziane w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego należy zastosować dla usunięcia skutków prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia.