II SA/Kr 965/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki Mieszkaniowej "S." Spółka z o.o. w K. na decyzję Wojewody M. z dnia 26 marca 2002 r. (...) w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...). Decyzją z dnia 31 grudnia 2001 r. (...), wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu zawiadomienia Spółki Mieszkaniowej "S." Sp. z o.o. z dnia 21 grudnia 2001 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną położonego przy ul. M. 3 w K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania ww. obiektu. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 21 grudnia wpłynął wniosek o pozwolenie na użytkowanie opisanego obiektu. W zawiadomieniu tym stwierdzono nieprawidłowości, nie czyni ono zadość wymogom art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Wyjaśniono, że "w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie należy złożyć odpowiedni wniosek i dołączyć do niego: 1. kserokopię orzeczenia NSA uchylającego decyzję Wojewody M. w sprawie wstrzymania budowy przedmiotowego obiektu - zgodnie z wpisem do dziennika budowy z dnia 19 czerwca 2001 r., 2. oświadczenie kierownika budowy uzupełnione zgodnie z zapisami w dzienniku budowy odnośnie odstępstw od zatwierdzonego projektu budynku, oraz wypełnione we wszystkich wskazanych punktach 1a, b, 2, 3, 4, 5, ponadto należy uzupełnić wyposażenie obiektu w instalacje i podać prawidłową datę sporządzenia oświadczenia, 3. protokół rezystancji instalacji elektrycznej, 4. protokół kominiarski uzupełnić o nr budynku którego dotyczy lub nr działki budowlanej, 5. inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza winna być uzupełniona o dane; ulica i numer obiektu którego dotyczy lub nr działki budowlanej, 6. protokół odbioru instalacji wod.-kan. dokonany przez MPWiK, 7. prawomocną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie zgodności zrealizowanej inwestycji z warunkami i ustaleniami zawartymi w pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od tej decyzji Spółka Mieszkaniowa "S." zarzuciła naruszenie art. 54 ust 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 64 par. 2 i art. 105 Kpa. Podniosła, że sprzeciw został wniesiony w dniu 8 stycznia 2002 r. tj. po upływie 18 dni od daty zawiadomienia organu o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Zgodnie zaś z przepisem art. 54 ust. 1 organ obowiązany jest zgłosić sprzeciw w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Co do wymienionych jako niezbędne dokumentów odwołujący się podał: - organ winien być w posiadaniu wyroku NSA tym bardziej, że w postępowaniu sądowym uczestniczył organ sprawujący nadzór nad Prezydentem, - oświadczenie kierownika budowy zostało złożone i jest prawidłowe, - protokół rezystancji instalacji elektrycznej nie jest wymagany przez art. 57 Prawa budowlanego, - dane zawarte w protokole kominiarskim, oraz w inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej są wystarczające do identyfikacji budowy, - protokół odbioru instalacji wod.-kan. nie jest wymagany art. 57, - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydaje decyzji w sprawie zgodności zrealizowanej inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę i decyzja taka nie jest wymagana w art. 54 ustawy. Zdaniem odwołującego się, jeśli zawiadomienie, będące w rozumieniu art. 64 par. 2 Kpa podaniem, dotknięte jest brakami, strona winna być wezwana o usunięcie tych braków. Wniesienie sprzeciwu na tej podstawie jest bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia 26 marca 2002 r. (...) Wojewoda M., na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podał, co następuje. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że przesyłka zawierająca decyzję z dnia 31 grudnia 2001 r. została przekazana do wysyłki w placówce pocztowej w dniu 3 stycznia 2002 r. i otrzymała numer nadawczy w wykazie korespondencji wysłanej w tym dniu z Urzędu Miasta K. Pomiędzy datą doręczenia zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do użytkowania, a datą zgłoszenia sprzeciwu rozumianą jako data nadania decyzji w placówce pocztowej upłynęło 13 dni, termin zatem przewidziany prawem został zachowany. Dyspozycja art. 54 par. 1 ustawy została spełniona, a zatem nie można przystąpić do użytkowania obiektu, gdyż właściwy organ zgłosił w terminie sprzeciw w drodze decyzji. Ww. przepis wymaga, aby sprzeciw został zgłoszony w terminie 14 dni a nie aby był dostarczony w tym terminie do adresata. Ponadto zgodnie z art. 57 par. 5 Kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej, Przesyłkę uważa się za doręczoną z chwilą nadania jej w polskiej placówce pocztowej, a przepis ten funkcjonuje bez żadnych ograniczeń. W przepisie art. 54 par. 1 jest ponadto zastrzeżenie przepisów art. 55 i art. 57, które wprowadzają dodatkowe ograniczenia użytkowania, działając bezterminowo z mocy samego prawa. Z zastrzeżenia tego wynika, że nie można przystąpić do użytkowania również bez dopełnienia wymienić przepisów art. 55 i art. 57 Prawa budowlanego. Ze zgromadzonego materiału wynika, że inwestor nie dopełnił dyspozycji art. 57, bowiem w załączeniu do zawiadomienia brak niektórych wymaganych tym przepisem elementów. Nie dołączono kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu z naniesionymi zmianami, a oświadczenie kierownika budowy nie jest potwierdzone przez projektanta i ewentualnie inspektora nadzoru inwestorskiego, co jest wymagane w przypadku odstępstw. Ponadto część robót wykonano pomimo wstrzymania budowy i prowadzone jest przez organ nadzoru postępowanie dotyczące przedmiotowego obiektu, w szczególności z powodu odstępstw od zatwierdzonego projektu. Do czasu zakończenia tego postępowania użytkowanie obiektu byłoby przedwczesne, stosownie do dyspozycji art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka Mieszkaniowa "S." zarzuciła: a/ rażące naruszenie prawa przez przyjęcia, że norma postępowania administracyjnego z art. 57 par. 5 Kpa ma zastosowanie do normy prawa materialnego z art. 54 ustawy Prawo budowlane, przez przyjęcie, iż datą zgłoszenia przez organ administracji decyzji stronie jest data nadania tej decyzji w placówce pocztowej, b/ rażące naruszenie prawa przez przyjęcie, iż: - trybem właściwym do uzupełnienia braków podania jest sprzeciw, - skarżący w obiekcie dokonał zmian które nie były objęte postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę lub jego zmianę, - objęte zawiadomieniem o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania roboty budowlane byty wykonane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zdaniem skarżącej norma zawarta w art. 54 Prawa budowlanego jest normą prawa materialnego wprowadzającą reglamentację prawa jednostki do swobodnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w postaci instytucji zgłoszenia /zawiadomienia/. Norma ta stanowi przejaw tzw. prewencji słabszej i nie wprowadza wymogu uzyskania pozytywnej decyzji zezwalającej na określone zachowanie. Jednostka ma obowiązek jedynie zgłosić zamiar takiego zachowania, a po upływie oznaczonego prawem terminu może legalnie wykonać zamierzoną czynność, o ile w tym terminie organ będzie milczał. Milczenie organu zastępuje typowy akt administracyjny. Regulacja ta jest wyrazem rezygnacji państwa ze ścisłej reglamentacji praw jednostki z uwagi na mniejszy stopień istotności stosunków prawnych które regulują. Dlatego przyjęcie, że datą zgłoszenia sprzeciwu jest data nadania decyzji listem poleconym jest poglądem nieuprawnionym. Powołany przez organ przepis art. 57 par. 5 Kpa dotyczy wyłączenie terminów procesowych i to odnoszących się do stron postępowania, a nie organów. Sformułowanie "zgłoszenie sprzeciwu" stanowi typowy skrót myślowy. Nie może oznaczać nic innego jak tylko ogłoszenie stronie, a nie światu, woli organu administracyjnego. Wniosek ten wynika z faktu, że strona obowiązana jest zawiadomić organ co najmniej na 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. O ile więc organ będzie milczał, to w dniu 15 strona może do użytkowania przystąpić. Nie ma tu żadnego znaczenia, czy decyzja ta została wysłana do strony. Ponadto zgodnie z art. 110 Kpa organ jest związany decyzją od dnia jej doręczenia i ta chwila jest istotna dla określenia skutków decyzji, z tą chwilą zostaje zakończone postępowanie administracyjne w danej instancji. W zakresie omawianego zarzutu skarżąca odwołała się do literatury Prawa budowlanego /prof. dr hab. Z. Leoński - Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego/, oraz orzecznictwa NSA /wyrok z dnia 20 czerwca 1996 r. SA/Wr 2735/95/. W nawiązaniu do zarzutu drugiego skarżąca wskazała, że organy I i II instancji wskazały różne zakresy braków przedłożonej dokumentacji. Uznając za wiążące uwagi organu odwoławczego skarżąca podała, że obiekt budowlany, którego zawiadomienie dotyczy, nie zawiera odstępstw od projektu budowlanego. Obiekt został wzniesiony zgodnie z projektem podstawowym i projektem zamiennym, który postał zgłoszony organowi administracji w ramach prowadzonego, na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, postępowania o zmianę decyzji. O ile zaś w dokumentacji miałyby zachodzić Jakieś braki, to winny one być uzupełnione w trybie art. 64 par. 2 Kpa. Nie ma też podstaw twierdzenie Wojewody jakoby roboty były wykonywane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót. Do dnia zakończenia robót spotka nie otrzymała żadnego postanowienia. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi odwołując się do motywów swego rozstrzygnięcia. Dodała, że przedstawiana przez skarżącą koncepcja co do 14 dniowego terminu oznaczałaby w przeważającej mierze niewykonalność uprawnienia organu. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2002 r. przedstawiciel skarżącej oświadczył, że przystąpił do użytkowania obiektu po upływie 14 dni od złożenia zawiadomienia, a przed doręczeniem mu decyzji organu I instancji. Podał też, że w 2001 r. organ nadzoru budowlanego nie wydał żadnej decyzji w sprawie tego obiektu, oraz że wszczęte wcześniej w trybie art. 36a Prawa budowlanego postępowanie zostało umorzone wobec stwierdzenia, że nie ma istotnych odstępstw od projektu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Zarzucana wadliwość decyzji administracyjnej spowodowana jest, zdaniem skarżącej, dwoma rodzajami przyczyn. Pierwsza z nich powiązana Jest z terminem określonym przepisem art. 54 Prawa budowlanego, druga z naruszeniem norm proceduralnych, które organ winien był w postępowaniu stosować. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska skarżącej w kwestii znaczenia terminu z art. 54 i skutków jego uchybienia przesądzałoby o konieczności uchylenia decyzji jako niezgodnych z prawem, bez konieczności ich szczegółowej oceny w aspekcie formalnej poprawności przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Nie ma żadnych wątpliwości, że wymienione w ust. 1 i ust. 2 art. 54 Prawa budowlanego terminy są terminami prawa materialnego. Na wstępie zatem odrzucić należy wszelkie dywagacje organu II instancji na temat stosowania do biegu tych terminów normy prawa formalnego, odnoszącej się -jak słusznie skarżąca podnosi - tylko do terminów procesowych. Termin 14 dni określony w zdaniu drugim ust. 1 art. 54 jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Z kolei termin /również 14 dni/ określony w ust. 2 art. 54 jest terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony przez siebie czas, nie krótszy jednak niż 14 dni, liczony od daty złożenia zawiadomienia. Przyjąć więc należy, że o ile sama strona nie związała się terminem dłuższym, to przystąpienie przez nią do użytkowania obiektu w 15 dniu od daty zawiadomienia, jest działaniem legalnym, z zastrzeżeniem jednakowoż wynikającym z ust. 1. Oba wymienione terminy pozostają ze sobą w oczywistym związku wyznaczającym zakres zgodnego z prawem działania i strony, i organu, Wykładnia znaczenia obu terminów musi być zatem spójna i nie może prowadzić do odmiennej oceny zachowań strony w zależności od tego, do którego z ustępów art. 54 zostanie ono odniesione. Jeśliby więc przyjąć, że z ust. 1 wynika uprawnienie organu do sporządzenia decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia i doręczenia jej adresatowi po upływie tego terminu, to w konsekwencji, aby zachować korelacją pomiędzy zgodnym z prawem działaniem organu i skutecznością tego działania, należałoby uznać, że również i w okresie między dniem 15 a dniem doręczenia decyzji strona winna się powstrzymać od przystąpienia do użytkowania. Takiego jednak obowiązku żaden przepis nie przewiduje. Wręcz przeciwnie, z ust. 2 wprost wynika, że określenie dłuższego niż 14 dni okresu wyczekiwania zależy tylko od woli strony. Jeśli wola taka nie została wyrażona, nie można kwestionować prawa do przystąpienia do użytkowania obiektu już w dniu 15 od daty złożenia zawiadomienia. Z kolei nie jest do przyjęcia założenie że to - legalne w danej chwili zachowanie strony będzie w przyszłości ocenione negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie. Podkreślić przy tym należy, że ani przepisy prawa budowlanego, ani przepisy Kpa nie nakładają na stronę takiego /tj. mogącego się zakończyć milczeniem organu/ postępowania zachowania aktów szczególnej staranności. Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia w wykonywaniu przysługujących jej praw majątkowych i to na nie dający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o pozyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje oparcia w prawie. Nie jest tu absolutnie wystarczający podnoszony przez stronę przeciwną argument, że przy takim rozumieniu przepisów, prawo zgłoszenia sprzeciwu, z uwagi na bardzo krótki termin, jest iluzoryczne. Wszak zgodnie z ogólną zasadą prawa administracyjnego, zharmonizowaną z zapisami Konstytucji RP, wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa /por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82 - ONSA 1982 Nr 2 poz. 107/. W świetle tej zasady odnotowana uwaga strony przeciwnej może być traktowana tylko jako postulat kierowany do prawodawcy, a nie jako wynik interpretacji prawa istniejącego. Nie ma więc wątpliwości jakie znaczenie dla strony składającej zawiadomienie ma 14 dniowy termin. Wbrew pozorom między skutkami upływu tego terminu i 14 dniowego terminu "dla organu" nie zachodzi brak korelacji. Upływ terminu z ust. 1 art. 54 oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne jest zatem ustalenie, co w istocie oznacza wydanie decyzji, czy też "zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji" w rozumieniu art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja oparta na cyt. przepisie jest. Jak każda decyzja administracyjna, aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero zatem ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznanie się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem o zakończeniu budowy, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną, w rozumieniu art. 104 Kpa, sprawę, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 par. 1 Kpa, ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związane. Jest zaś rzeczą oczywistą, że określony w ust. 1 art. 54 termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Stwierdzić ostatecznie należy, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. uznać należy za wydaną /a więc i sprzeciw za zgłoszony/ najwcześniej z dniem doręczenia jej stronie. W sprawie niniejszej bezspornie decyzja została doręczona skarżącej po upływie terminu 14 dni od zawiadomienia. Sprawa ta zatem nie została w przepisanym ustawą terminie załatwiona. Powyżej sformułowany pogląd zbieżny jest z wyrażanym już przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle art. 83 ust. 1 Prawa celnego z dnia 28 grudnia 1989 r. (Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm.), zgodnie z którym organ nie mógł wydać decyzji w sprawie wymiaru należności celnych po upływie 2 lat od dnia, w którym powstał obowiązek celny /Uchwala Składu 7 Sędziów z dnia 4 grudnia 2000 r. FPS 10/00 - ONSA 2001 Nr 2 poz. 56, wyrok NSA z dnia 13 marca 2000 r. V SA 821/99 - Monitor Podatkowy 2000 nr 9 str. 32, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000 r. V SA 809/99, wyrok NSA z dnia 26 marca 2001 r. V SA 90/00/. Co prawda zupełnie odmienna jest materia sprawy niniejszej, nie sposób jednak nie dostrzec, że rozpatrywany problem ma tożsamy charakter. W obu przypadkach chodzi bowiem o terminy prawa materialnego określające ramy czasowe dozwolonej aktywności organu administracji. Również zatem i ocena czy doręczenie wcześniej sporządzonej decyzji po upływie terminu ramy te narusza, winna być, w ramach jednolitego systemu prawa, zbieżna. Zawarte zresztą w uzasadnieniu Uchwały z dnia 4 grudnia 2000 r. i ww. wyroków NSA rozważania mają charakter generalny, a sąd rozpoznający sprawę niniejszą w całości je podziela. Skoro omawiany termin nie został zachowany, to decyzje organów obu instancji jako naruszające prawo materialne, podlegają uchyleniu. Po przesądzeniu powyższego tylko na marginesie wypada zauważyć, że brak w Prawie budowlanym przepisów, które regulowałyby wprost podstawy i następstwa zgłoszenia sprzeciwu, oraz zasady postępowania w sprawie sprzeciwu, nie oznacza przyzwolenia na dowolność, a krótki termin nie zwalnia organu od obowiązku zachowania podstawowych zasad przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zaś z uzasadnienia sprzeciwu /a więc rozstrzygnięcia negatywnego dla strony/ musi jasno wynikać, dlaczego został on wyrażony. Tymczasem decyzja organu I instancji uzasadnienia nie zawiera w ogóle, bo nie można za nie uznać przytoczonego na wstępie wyliczenia, nie odniesionego w dodatku do materiału sprawy, ani jej przedmiotu. Co więcej w "uzasadnieniu" organ określił złożone w dniu 21 grudnia 2001 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy jako wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ II instancji na temat podstaw sprzeciwu również się nie wypowiedział, nie licząc niezrozumiałych uwag na temat ograniczeń mających wynikać z art. 55 i art. 57 Prawa budowlanego. Nie wyjaśnił przy tym czy i ewentualnie dlaczego akceptuje wykaz "braków" zawarty w decyzji organu I instancji i jak mają się do tego wykazu braki ustalone w postępowaniu odwoławczym, wymienione po raz pierwszy. Na poparcie ogólnikowego, niewypełnionego żadną treści a twierdzenia o kontynuowaniu robót mimo ich wstrzymania i poczynieniu odstępstw od projektu nie przywołał żadnego dowodu, dowodu takiego nie zawierają też akta sprawy. Jedynie ze znajdującego się w aktach odpisu wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2001 r. II SA/Kr 17/01 wynika, że wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wstrzymane postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 27 października 2000 r. na podstawie art. 152 Kpa. Postanowienie to, jak i utrzymujące je w mocy postanowienie organu II instancji właśnie tymże wyrokiem zostały uchylone. Te, skrótowo tylko sygnalizowane uchybienia, nie zmieniają zasadniczej, wymienionej w art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 1 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, podstawy rozstrzygnięcia sądu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ww. ustawy.