II SA/Gl 1248/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. F. (F.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 4 sierpnia 2025 r. nr WINB-WOA.7721.211.2025.DK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budowli owalnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 marca 2025 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB, organ I instancji) organu wpłynął wniosek M. F. (wnioskodawca), reprezentowanego przez radcę prawnego z prośbą o sprawdzenie legalności budowy budowli owalnej w m. Z1. na dz. [...]. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu. Pismami z dnia 5 marca 2025 r. oraz z dnia 7 marca 2025 r. organ zawiadomił strony o "wszczęciu postępowania w sprawie ww. budowli oraz o wyznaczeniu na dzień 29 kwietnia 2025 r. oględzin w sprawie przedmiotowej budowli. W sporządzonym protokole oględzin w sprawie stwierdzono m.in., iż na ww. działce znajduje się "padok"/"lążownik" w postaci wyrównanego terenu. W dalszej części protokołu z oględzin budowla jest określana jako "padok", który zrealizowano w formie okręgu o średnicy 17,20 m, ogrodzonego drewnianym płotem, na którego górnej części został poprowadzony przewód "elektrycznego pastucha". Wymiary płotu są niejednakowe i wynoszą od 1,30 m do 1,50 m. Powierzchnia padoku składa się z wyrównanego terenu ziemi, na którym umieszczono geowłókninę, na którą z kolei wysypano luźno piasek rzeczny. W protokole zapisano, iż "w najwyższym punkcie zostało wybrane 1,20 m gruntu i teren został wyrównany. Po przeciwległej stronie powstała skarpa z gruntu rodzimego wymieszanego z kamieniem." Zgodnie z oświadczeniem właściciela, padok powstał w 2023 r. w protokole zaznaczono również, iż właściciel działki nr [...] nie wyraził zgody na wejście M. F. na należący do niego teren. Dalszą część protokołu PINB spisał na terenie działki sąsiedniej, nr [...], należącej do wnioskodawcy. Tenże oświadczył m. in., iż "budowla ziemna będąca przedmiotem kontroli służy wyłącznie do jazdy rekreacyjnej na koniach, budowla ziemna zaburza stosunki wodne w terenie, w razie gwałtownych ulew wzdłuż jej bocznych powierzchni spłynie nadmierna ilość wody powodując rozmiękczanie gruntu zarówno na dz. [...] jak i na dz. [...]". W dniu oględzin (29 kwiecień 2025 r.) pracownicy PINB przyjęli również oświadczenie K. L. dotyczące jego stanowiska w sporze międzysąsiedzkim jak również jego opinii w sprawie stosunków wodnych związanych z powstałym padokiem. Wykonane w trakcie przeprowadzonych oględzin fotografie zawierające datę ich wykonania: 29.04.2025 r., zostały opisane w adnotacji służbowej z dnia 5 maja 2025 r. i dołączone do akt sprawy. Pismem z dnia 5 maja 2025 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł do wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie, argumentując jego zasadność "wysokim poziomem emocji" właściciela działki nr [...] położonej w miejscowości Z., wykazywanym podczas oględzin w dniu 29 kwietnia 2025 r. PINB w dniu 8 maja 2025 r. wystosował do stron postępowania - w oparciu o art. 8 i 10 § 1 Kpa - zawiadomienie o prawie zapoznania się z dokumentacją i zebranymi dowodami oraz wypowiedzeniem się na piśmie w sprawie zebranych dowodów, przed wydaniem decyzji w sprawie budowy przedmiotowej budowli. Pismem z dnia 6 maja 2025 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł "o ponowne przeprowadzenie oględzin budowy ww. budowli uzasadniając swój wniosek brakiem uczestnictwa w czynności oględzin. A następnie pismem z 21 maja 2025 r. przesłał do PINB swoje stanowisko w sprawie. Przede wszystkim zarzucił przedwczesność zawiadomienia o zamierzaniu organu do wydania decyzji w sprawie, gdyż nie rozpoznano dwóch wniosków strony: o zawieszenie postępowania w sprawie oraz o ponowne przeprowadzenie oględzin budowli, czym naruszył w sposób rażący normy art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 79 § 2 kpa. Ponadto prowadzono w sposób nierzetelny metrykę sprawy, gdyż wg zdjęć udostępnionych przez B. F. metryka sprawy była przerabiana, stąd akta sprawy budzą poważne wątpliwości co do rzetelności i kompletności dokumentacji gromadzonej w postępowaniu. Dalej zarzucono niezgodność z prawem i nierzetelność protokołu z oględzin przedmiotowej budowli z dnia 29 kwietnia 2025 r. ze względu na niedopuszczenie do uczestnictwa w czynnościach przeprowadzanych na terenie działki nr [...] wnioskodawcy, występującego w imieniu własnym jak również w imieniu W. F. i B. F. - właścicieli działek sąsiadujących z działką nr [...] w m. Z.. Jego zdaniem nierzetelność protokołu polega również na braku podania przez organ "czy i jakimi przyrządami dokonywał pomiarów oraz jak dokonywał pomiarów" a także: brakiem zainteresowania się organu występującą na obszarze działki nr [...] w m. Z1. roślinnością chronioną oraz brakiem odniesienia się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu, a także brakiem zainteresowania się "czy usypanie skarpy zniszczyło bezpowrotnie widok z działki wnioskodawcy. Dodatkowo zarzucono niezgodne z prawem branie pod uwagę sporządzonej przez organ adnotacji urzędowej z dnia 5 maja 2025 r., mimo obowiązku sporządzenia protokołu oraz bezprawnym "dopisaniu trzeciej strony protokołu" z oględzin w dniu 29 kwietnia 2025 r., z którą wnioskodawca zapoznał się dopiero po udostępnieniu mu przez B. F. zdjęć. Odnosząc się do pism, które wpłynęły od stron postępowania przed wydaniem decyzji w sprawie wykonanej budowli, a dotyczących wysokości wybranej przez inwestora ziemi, PINB dokonał w oparciu o internetową stronę Geoportal, obliczeń rzędnej terenu ustalając wysokość skarpy od strony południowej na ok. 1,65 m wysokości ponad teren istniejący, odległość od ogrodzenia wykonanego "łonżownika" do ogrodzenia działki nr [...] - cofniętego wg Geoportału w głąb działki - na ok. 8 m, i "by określić w najwyższym punkcie ilość zebranej ziemi, czyli odnotowane 1,20 m, sugerowano się ubytkami w gruncie, widocznymi np. od strony północnej, za wygrodzeniem łonżownika"; ustalenia powyższe dołączono do akt sprawy w formie podpisanej Adnotacji służbowej PINB z dnia 28 maja 2025 r. Postanowieniem z dnia 29 maja 2025 r. znak: [...] PINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ww. budowli, wskazując, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu stąd jego zawieszenie jest możliwe w przypadkach określonych w art. 97 kpa, ponadto zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 98 § 1 kpa jak wnioskował pełnomocnik Pana M. F., jest możliwe lecz nie jest obowiązkowe i dotyczy sytuacji, gdy prowadzone jest postępowanie wszczęte na wniosek strony, a nie - z urzędu. W związku z dokonanymi ustaleniami organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 29 maja 2025 r. znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budowli owalnej w m. Z1. na dz. [...], działając na podstawie art. 105 kpa. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie stwierdzono brak podstaw do formułowania nakazów wynikających z ustawy Prawo budowlane oraz brak jest podstaw do dalszej ingerencji organu nadzoru budowlanego, a tym samym zachodzą przesłanki do zastosowania art. 105 § 1 kpa Pismem z dnia 18 czerwca 2025 r., M. F. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu odwołujący, zarzucając prowadzonemu przez PINB postępowaniu w sprawie budowli owalnej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości Z1. szereg nieprawidłowości, wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB, bądź o uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: - art. 6, art. 8, art. 10 § 1 i art. 79 § 2 kpa w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane' w rażący sposób, poprzez uniemożliwienie mojemu odwołującemu udziału w oględzinach przedmiotowej budowli, co miało istotne znaczenie w sprawie, jako że brak jego udziału w czynności doprowadził do niezgodnych ze stanem rzeczywistym ustaleń w czasie oględzin budowli ziemnej owalnej, wpisanych do protokołu z dnia 29 kwietnia 2025r. i powtórzonych następnie w skarżonej decyzji; - art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a., poprzez odmowę pełnomocnikowi strony wglądu do akt sprawy w systemie teleinformatycznym, z uzasadnieniem, że organ nie posiada stosownego sytemu, a wbrew temu zapewnieniu przesłał pełnomocnikowi wybraną przez siebie adnotację urzędową z dnia 5 maja 2025 r., która w całości została uwzględniona w skarżonej decyzji, co czyni niewiarygodnym twierdzenie organu o braku stosownego systemu, co skutkowało brakiem dostępu pełnomocnika do akt sprawy i możliwości wypowiedzenia się pełnomocnika w sprawie przed wydaniem skarżonej decyzji; - art. 7, art. 10 § 1, art. 67, art. 68, art. 70, art 71 i art. 79 § 2 kpa poprzez sporządzenie protokołu z oględzin niezgodnie z powołanymi przepisami, bez udziału strony, bez dokonania pomiarów albo bez dokonania pomiarów właściwymi urządzeniami, w tym do określenia granic działek, zawierającego nieprawdziwe, nierzetelne informacje, co skutkowało w całości wadliwym, błędnym ustaleniem stanu faktycznego, na którym oparto skarżoną decyzję; - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i § 2 kpa poprzez odmowę ponownego przeprowadzenia oględzin, pomimo złożonego na piśmie uzasadnionego wniosku pełnomocnika strony z dnia 6 maja 2025 r. w tej sprawie, a przedmiotem dowodu były niewątpliwie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, a w szczególności pomiary budowli ziemnej oraz odległości tej budowli od granicy działki odwołujacego, które albo nie zostały w ogóle przeprowadzone, albo przeprowadzone niewłaściwie - bez zastosowania niezbędnych urządzeń, co skutkowało w całości wadliwym, błędnym ustaleniem stanu faktycznego, na którym oparto skarżoną decyzję; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 67, 68, 70, art. 71 i art. 72 kpa poprzez próbę zastąpienia wadliwie sporządzonego protokołu adnotacją, stwarzającą pozór dokumentu urzędowego, która zawiera te same nieprawdziwe informacje, które ujęte zostały w wadliwym protokole sporządzonym w dniu 29 kwietnia 2025 r., - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania, nie zachowujący bezstronności oraz wskazujący na bardzo bliskie relacje pomiędzy organem a właścicielem działki [...] w Z1.; - art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym, przyczyn z jakich organ uznał fakty za udowodnione oraz na których dowodach się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co uniemożliwia poznanie sposobu argumentacji organu i przez to uniemożliwia kontrolę ustalonego stanu faktycznego w skarżonej decyzji; - art. 6, art. 7, art. 66a kpa poprzez niewiarygodne stwierdzenie, że metryka sprawy, której zdjęcie udostępnił B. F., wykazuje wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach, a ponoć zapomnienie urzędnika spowodowało konieczność jej zmiany. Jeżeli rzeczywiście by tak było, to zmianę wprowadza się przez skreślenie tekstu, tak aby był on widoczny i dopiero po tym, pod usuniętym numerem, wpisuje się właściwą treść. Tymczasem w metryce wyraźne są ślady zamazywania tekstu białym korektorem, na który został naniesiony nowy tekst. W tej sytuacji nie jest możliwe ustalenie czy akta sprawy są kompletne. Nie jest też możliwe stwierdzenie, czy nie nastąpiła nieuprawniona ingerencja w dokumentację postępowania. W piśmie z dnia 21 maja 2025 r. pełnomocnik Strony domagał się wyjaśnienia tej sprawy przed zakończeniem postępowania. Tymczasem nic takiego się nie wydarzyło, a w szczególności w skarżonej decyzji nie wskazano, jakie postępowanie wdrożono celem wyjaśnienia tej okoliczności. W konsekwencji tego akta sprawy nie mogą być uznane za pełne i rzetelne; - art. 105 § 1 kpa przez jego zastosowanie w sprawie, gdyż w całości wadliwy i błędnie ustalony stan faktyczny, nie dawał postaw podstaw do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe; Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego poprzez błędne jego niezastosowanie, podczas, gdy budowla ziemna owalna na działce [...] w Z1. jest budowlą ziemną w rozumieniu powołanego przepisu. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru w Katowicach odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia 4 sierpnia 2025 r., nr WINB-WOA.7721.211.2025.DK, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budolwane (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 418) utrzymał orzeczenie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie, a następnie podzielił ustalenia organu I instancji oraz ich ocenę prawną. Zdaniem organu odwoławczego wykonane przez inwestora czynności polegające na wyrównaniu będącego jego własnością terenu nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych objętych przepisami Prawa budowlanego. Podobnie jak wykonane z desek zbitych na drewnianych słupkach wygrodzenie o wysokości maksymalnej 1,5 m. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedmiot niniejszego postępowania nie spełnia definicji budowli ziemnej w rozumieniu Prawa budowlanego. Ewentualne, powstałe skutkiem wykonanych przez właściciela działki nr [...] w m. Z1. czynności, zmiany kierunków spływu wód opadowych nie podlegają jurysdykcji organów nadzoru budowlanego. W ocenie organu odwoławczego PINB prowadził postępowanie w sposób prawidłowy, dokonując wyczerpujących wyjaśnień w sprawie. Zapewnił również stronom możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji - umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. PINB wypełnił ww. nakaz poprzez pisemne zawiadamianie stron postępowania o podejmowanych czynnościach i o wynikających z przepisów prawa uprawnieniach stron (zawiadomienia z dnia: 5 i 7 marca 2025 r. i z 8 maja 2025 r.; umożliwianie stronom zapoznania się z kompletem zgromadzonych w sprawie akt; informowaniem o ograniczeniach w udostępnianiu przeglądania dokumentów w formie elektronicznej). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenia podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W obszernym uzasadnieniu skarżący w zasadzie podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania, w szczególności w oględzinach budowli będącej przedmiotem postępowania. Dalej zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, naruszającej przepisy postepowania. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 7b k.p.a. poprzez brak współdziałania z Wójtem Gminy U. celem ustalenia, czy budowla ziemna doprowadziła do zmiany kierunku i natężenia spływu wód opadowych, w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania było zbadanie legalności wykonanej przez K. L. budowli ziemnej, co oznacza zbadanie legalności w sensie całościowym, a nie jedynie badanie zgodności z przepisami Prawa budowlanego, a ponadto z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. celem ustalenia czy budowla doprowadziła do dewastacji siedlisk. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przesłanką zatem skutecznego złożenia odwołania jest posiadanie przez dany podmiot statusu strony. W postępowaniu administracyjnym, co do zasady, konieczne jest wykazanie interesu prawnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Nieco inaczej przedstawia się problematyka strony w przepisach prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w art. 3 pkt 20 ustawy została zamieszczona definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które ustawodawca odniósł do terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Postępowanie, którego dotyczy kontrolowana decyzja zostało wszczęte z urzędu, na skutek wniosku obecnie skarżącego. Ani organ I instancji ani organ II instancji nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie statusu obecnie skarżącego. Doręczono mu decyzję, ale to nie kreuje w żaden sposób jego interesu prawnego. W trakcie rozprawy Sąd podjął próbę uzyskania stanowiska od pełnomocnika skarżącego, z czego ten ostatni wywodzi swój interes prawny i odpowiedzi takiej nie uzyskał. W ocenie skarżącego odległość lążownika od jego nieruchomości wynosi od 5 do 5,5 m. Nie jest to zgodne z ustaleniami organu, który tę odległość ustalił na 8 metrów. W konsekwencji skład orzekający uznaje, że organ odwoławczy nie ustalił kluczowej dla sprawy kwestii, czyli tego czy składający odwołanie jest stroną postępowania, czy istnieje możliwy do wskazania przepis prawa materialnego, który uzasadniałby interes prawny po stronie skarżącego. I tę kwestię, ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda Śląski powinien wyjaśnić. Dopiero wówczas może merytorycznie rozpatrzyć sprawę, albo stwierdzić niedopuszczalność złożonego odwołania. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.