II SA/Ka 1147/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Adeli, Edmunda i Gabriela K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2001 r. (...) w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cz. z dnia 12 lutego 2001 r., (...); Decyzją z dnia 12 lutego 2001 r., wydaną na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. nakazał Ewie i Pawłowi K. zabezpieczenie konstrukcji budynku gospodarczego na posesji przy ul. K. 28/30 w Cz. przez odsunięcie części rowu melioracyjnego zgodnie z przedstawionym projektem, po uzgodnieniu go w Wydziale Ochrony Środowiska i Rolnictwa Ś. Urzędu Wojewódzkiego i dokonaniu zgłoszenia planowanych robót w Wydziale Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta Cz., w terminie 6 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. Wskazany organ ustalił, że fundament budynku gospodarczego usytuowanego przy rowie melioracyjnym jest podmywany, a na ścianach budynku widoczne są liczne pęknięcia. Zgodnie z opinią opracowaną we wrześniu 2000 r. pęknięcia te są skutkiem osiadania fundamentu podmywanego przez wodę. Gdy nie zmieni się przebieg rowu proces osiadania i pękania ścian będzie postępował. Państwo K. przedstawili opinię pozytywnie oceniającą skutki przesunięcia rowu dla działki sąsiedniej oraz projekt budowlany na przesunięcie i zarurowanie części rowu melioracyjnego, opracowane przez uprawnionych projektantów. Zgodnie z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska roboty melioracyjne wymagają uzgodnienia, natomiast stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 Prawa budowlanego roboty te wymagają zgłoszenia. Wobec realnego zagrożenia dla konstrukcji budynku należało na właścicieli nałożyć obowiązek zabezpieczenia w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. W odwołaniu Adela i Edmund K. zarzucili, że nie otrzymali projektu przesunięcia rowu i podnieśli kwestię istnienia między stronami sporu granicznego. Zwrócili także uwagę na działania właścicieli przedmiotowego budynku w zakresie funkcjonowania rowów melioracyjnych, co spowodowało zalewanie okolicznych nieruchomości. Zdaniem odwołujących się budynek gospodarczy został wybudowany samowolnie i powinien być rozebrany. Natomiast rów melioracyjny jest rowem państwowym, a służy do odwadniania trzech miejscowości i wymaga jedynie konserwacji. Zaskarżoną decyzją (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 5 listopada 1986 r. Z kolei sporny rów zaprojektowano w odległości 3 m od istniejącej granicy, w związku z czym drobne korekty tej granicy wynikające z ewentualnego rozgraniczenia nie będą miały wpływu na jego lokalizację. Poza tym organ ten powtórzył ustalenia I instancji co do wpływu rowu na stan techniczny budynku gospodarczego. Wskazał też, powołując się na opinię Marii B., że przesunięcie rowu w kierunku posesji Gabriela K. nie wpłynie ujemnie na stosunki wodne na tym terenie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Adela, Edmund i Gabriel K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący powołali się na argumentację z odwołania, akcentując problem graniczny oraz kwestię naruszonych przez sąsiadów stosunków wodnych. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem przeprowadzona, stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368, ze zm./, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała naruszenie prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego. Odnośnie tego drugiego stwierdzić przyjdzie, że wskazana decyzja właściwie jest niewykonalna. Utrzymuje ona w mocy decyzję, w której nałożono na strony obowiązek wykonania określonych czynności zgodnie z projektem, który nawet nie został oznaczony w zakresie jego przedmiotu, autora i daty sporządzenia. Tak więc obowiązek stron nie został właściwie oznaczony. Doszło w tym zakresie jednocześnie do naruszenia zasad załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie z art. 104 par. 1 Kpa załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, co oznacza, że to decyzja winna całościowo rozstrzygać o prawach i obowiązkach stron. Narusza tą zasadę odwołanie się do innego dokumentu, chyba że przepis szczególny zakłada taką możliwość. Za dopuszczalne należy jedynie uznać uczynienie takiego dokumentu integralną częścią decyzji, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca. Zauważyć także wypadnie, że decyzja mówi tylko o odsunięciu części rowu melioracyjnego, natomiast projekt budowlany znajdujący się w materiale przesłanym przez organ odwoławczy /stan tego materiału trudno określić jako akta sprawy/, przewiduje również zarurowanie części rowu melioracyjnego. Między decyzją a projektem występuje więc sprzeczność, gdyż pojęcie "odsunięcie" oznacza wyłącznie zmianę położenia danej rzeczy, a nie istotną zmianę samej rzeczy. Naruszenie prawa materialnego nastąpiło z kolei w zakresie zastosowania art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Zakłada on wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli obiekt budowlany użytkowany jest niezgodnie z przeznaczeniem, bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Wskazane w tym przepisie okoliczności muszą więc odnosić się do konkretnego obiektu budowlanego. W omawianym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji jako taki obiekt wskazały budynek gospodarczy. Nie wykazały natomiast, by w stosunku do tego budynku zachodziła którakolwiek sytuacja z cyt. art. 66 pkt 3. Także i sam obowiązek określony w decyzji /z wcześniej podniesionymi zastrzeżeniami/ nie dotyczy nieprawidłowości tego budynku, lecz odnosi się do rowu melioracyjnego, będącego odrębną budowlą. Należy zatem uznać, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej odbiegło od jej przedmiotu. W końcu trzeba podnieść, że nakaz z art. 66 Prawa budowlanego musi być stanowczy, skonkretyzowany i bezwarunkowy. Nie jest więc dopuszczalne uzależnianie jego wykonania od uzgodnień z innymi organami. O ile są one wymagane, to obowiązek taki spoczywa na samym organie administracyjnym, przed wydaniem omawianego nakazu. Roboty budowlane objęte tym nakazem nie wymagają też wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zastrzeżenie w decyzji takich wymogów było więc wadliwe. W świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego nieomal od początku, skoro zastrzeżenia budzi nawet oznaczenie jego przedmiotu, a opisane uchybienia dotyczą w równej mierze decyzji obu instancji. Dlatego też na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o NSA orzeczono, jak w sentencji.