II SA/Kr 990/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Janiny M. na decyzję Wojewody M. z dnia 25 marca 2002 r. (...) w przedmiocie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych - skargę oddala. Decyzją z dnia 31 grudnia 2001 r. (...) Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w O., na podstawie art. 6 pkt 6b, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu orzekł o utracie przez Janinę M., od dnia 29 grudnia 2001 r., prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania. Ustalił bowiem, że prawo do zasiłku Janina M. nabyła z dniem 29 czerwca 2001 r. i pobierała ten zasiłek przez okres wskazany w art. 25 ust. 1 ustawy. W odwołaniu od tej decyzji Janina M. podała, że w 1997 r. otrzymała decyzję o zachowaniu prawa do zasiłku do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych tj. do dnia 27 stycznia 2012 r. Okazało się jednak, że źle zostały policzone lata pracy i decyzja jest nieważna. Podała, że do 2001 r. była na rencie, a według niej decyzja z dnia 31 grudnia 1996 r. jest nadal ważna. Decyzją z dnia 25 marca 2002 r. (...), na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, Wojewoda M. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Wyjaśnił, że w dniu 30 czerwca 2000 r., a więc roku poprzedzającego nabycie prawa do zasiłku, stopa bezrobocia na obszarze działania PUP w O. wynosiła 12,5 procent, nie przekraczała więc stopy bezrobocia w kraju wynoszącej 13,6 procent. Janinie M. przyznano więc, stosownie do art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy, zasiłek na okres 6 miesięcy od dnia 29 czerwca 2001 r. Okres ten upłynął z dniem 29 grudnia 2001 r. Stwierdził ponadto, że nie ustosunkowuje się do poruszanych w odwołaniu kwestii związanych z decyzją z dnia 31 grudnia 1996 r., bo nie były one przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Janina M. zarzuciła, że organ nie zajął stanowiska w sprawie decyzji z dnia 31 grudnia 1996 r. Stwierdziła, że dokładnie wie, iż okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych wynosi 6 miesięcy. Zasiłek ten pobierała raz, po odebraniu renty w maju 2001 r., ponieważ nie zarejestrowano jej jako osoby z prawem do zasiłku emerytalnego. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi powtarzając motyw swego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył; Przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu regulujące podstawy nabywania prawa do zasiłku i okresy jego pobierania mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Nie zawierają żadnej klauzuli pozwalającej na uznaniowe działanie organu, zależne od oceny aktualnej sytuacji życiowej i materialnej bezrobotnego. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych wynosi 6 miesięcy, 12 miesięcy, lub 18 miesięcy. Dla każdego z tych uprawnień konieczne jest spełnienie przewidzianych ww. przepisami przesłanek. Warunki uzyskania zasiłku na okres 6 miesięcy zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dla uzyskania uprawnienia do pobierania zasiłku przez okres 12 miesięcy konieczne jest, aby stopa bezrobocia na terenie działania powiatowego urzędu pracy w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała przeciętną stopę bezrobocia w kraju. Warunek ten nie został spełniony i wynika to wprost z porównania prawidłowo podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stóp bezrobocia /zamieszczonych w obwieszczeniu Prezesa GUS z dnia 27 września 2000 r./. Zgodnie z pkt 3 ust. 1 art. 25 ustawy okres pobierania zasiłku wynosi 18 miesięcy tylko wówczas, kiedy bezrobotny w dniu nabycia prawa do zasiłku, oraz w okresie jego pobierania mieszka na terenie działania powiatowego urzędu pracy, na którym stopa bezrobocia w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego nabycie prawa do zasiłku przekraczała dwukrotnie przeciętną stopę bezrobocia w kraju, a okres uprawniający do zasiłku wynosi co najmniej 20 lat, albo kiedy bezrobotny ma na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a jego małżonek jest także osobą bezrobotną i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania. W sprawie niniejszej pierwszy z wymienionych przypadków nie zachodzi z powodów już omówionych. Nie zachodzi też przypadek drugi, skoro skarżąca - jak wynika 2 karty rejestracyjnej - jest osobą stanu wolnego. Stwierdzić zatem należy, że organy prawidłowo przyjęły, iż prawo pobierania zasiłku dla bezrobotnych przyznanego skarżącej decyzją z dnia 25 czerwca 2001 r. ograniczało się do okresu 6 miesięcy. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 31 grudnia 1996 r., którą Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w O. orzekł o zachowaniu przez Janinę M. prawa do zasiłku do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych tj. do dnia 27 stycznia 2012 r. Decyzja ta zapadła w oparciu o przepis art. 25 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten z dniem 1 stycznia 1997 r. utracił moc, a to w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Również z dniem 1 stycznia 1997 r. skarżącej przyznane zostało świadczenie rentowe. W związku z tym faktem decyzjami z dnia 5 marca 1997 r. orzeczono o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej od dnia 4 marca 1997 r., oraz o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 1 stycznia 1997 r. do 31 stycznia 1997 r. Podkreślić należy, że prawidłowość wymienionych decyzji nie podlega ocenie sądu w mniejszej sprawie. Sąd bowiem nie jest związany granicami samej skargi, ale nie może wykroczyć poza granice sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. W ramach badania zgodności z prawem decyzji zaskarżonej musi jednak ocenić, czy i na ile ukształtowany poprzednio wydanymi decyzjami stan prawny miał wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że decyzja z dnia 31 grudnia 1996 r., do której odwołuje się skarżąca nie mogła mieć żadnego znaczenia. Następnie bowiem orzeczono o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej, a potem, decyzją z dnia 25 czerwca 2001 r., o nadaniu skarżącej statusu bezrobotnej od 21 czerwca 2001 r. i przyznaniu zasiłku. Rację więc ma organ odwoławczy przyjmując, że prawne podstawy rozstrzygania o utracie prawa do zasiłku należało odnieść do stanu ukształtowanego decyzją z dnia 25 czerwca 2001 r. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela poglądu- wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. w sprawie II SA 3066/01, według którego okres pobierania zasiłku kończy się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi tego okresu, a gdyby takiego dnia w danym miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Zgodnie z tym poglądem, w sprawie niniejszej należałoby uznać, że data utraty uprawnienia została błędnie określona. Ostatnim dniem okresu byłby bowiem dzień 29 czerwca, a utrata uprawnienia następowałaby dopiero od dnia następnego. Przedstawiony powyżej pogląd został sformułowany przy a priori przyjętym założeniu, że przepis art. 57 par. 3 Kpa ma zastosowanie do sposobu obliczania terminów wymienionych w art. 25 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Założenie to, zdaniem sądu w składzie obecnym, nie ma dających się racjonalnie uzasadnić, podstaw. Nie ma wątpliwości, że okresy pobierania zasiłku dla bezrobotny są terminami prawa materialnego. Przekonuje o tym nie tyle to, że przepisy je określające zostały zamieszczone wśród norm regulujących materię, a nie postępowanie, ale przede wszystkim to, że wyznaczają one zakresy uprawnień do świadczeń. Odnoszą się zatem do sfery prawa materialnego, a ich upływ w tej właśnie sferze wywołuje skutki. Przepis art. 57 Kpa jest bez wątpienia normą prawa formalnego i odnosi się wprost do terminów procesowych. Stosowanie jego zapisów do terminów prawa materialnego musiałoby zatem wynikać z wyraźnej normy odsyłającej. Takiej zaś ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie zawiera. Aktem prawnym który określa zasady obliczania terminów prawa materialnego jest kodeks cywilny. To prawda, że kodeks cywilny reguluje stosunki cywilnoprawne a nie administracyjne /art. 1/, jego jednak ogólne normy kształtują definicje podstawowych pojęć o charakterze. generalnym. Wszędzie tam, gdzie w prawie materialnym administracyjnym pojawia się niedefiniowany odrębnie element o charakterze cywilnoprawnym, nadanie mu właściwego znaczenia bez sięgnięcia do ogólnych norm prawa cywilnego może okazać się niemożliwe. Okres zaś, przez który jedna strona zobowiązana jest świadczyć drugiej stronie określone kwoty pieniężne jest cywilnoprawnym elementem stosunku administracyjnego, związanego z realizacją uprawnień osoby bezrobotnej. O prawidłowości powyższego rozumowania przekonuje treść art. 110 Kc. Wymieniono w nim wprost decyzje organu państwowego jako akty, do których mogą mieć zastosowanie kodeksowe zasady liczenia terminów. Przepisy kodeksu cywilnego o terminach mają charakter norm dyspozytywnych. Zgodnie z art. 110 stosuje się je wtedy, kiedy ustawa, orzeczenie sądu, decyzja innego organu państwowego albo czynność prawna oznacza termin nie określając sposobu jego obliczania. W istocie więc od udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasady obliczania okresu pobierania zasiłku zostały określone wystarczająco w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i decyzji o przyznaniu świadczenia, zależeć będzie ewentualna potrzeba odniesienia się do norm kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia 25 czerwca 2001 r. przyznany został Janinie M. zasiłek dla bezrobotnych od dnia 29 czerwca 2001 r. Dzień zatem 29 czerwca 2001 r. był pierwszym dniem korzystania z uprawnienia przez bezrobotnego i pierwszym dniem świadczenia przez państwo. W ten sposób został określony początek biegu terminu. Termin ten ustawa określa używając sformułowania "okres pobierania zasiłku wynosi" 6, 12, lub 18 "miesięcy." Oznacza to, że zobowiązanie do świadczenia na rzecz bezrobotnego ma trwać przez taką liczbę miesięcy. Skoro świadczeniem pieniężnym objęty jest już dzień pierwszy /oznaczony w decyzji/, to nie ma powodu do wyłączania tego dnia z omawianego okresu. Skoro zaś dzień ten mieści się w okresie oznaczonym w miesiącach, to stosowanie zasady wynikającej z art. 112 Kc jest wykluczone. W takiej bowiem sytuacji, zgodnie z tą zasadą, okres pobierania zasiłku wynosiłby określoną liczbę miesięcy i jeden dzień. Przyjąć więc należy, że okresy pobierania zasiłków dla bezrobotnych określone przepisami art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, liczone w sposób ciągły, upływają z dniem poprzedzającym dzień, który nazwą lub datą odpowiada dniowi, od którego zasiłek przyznano. Ostatnim zatem dniem, w którym Janinie M. zasiłek był należny był dzień 28 grudnia 2001 r. Orzeczenie o utracie prawa od dnia 29 grudnia 2001 r. jest więc prawidłowe. W związku z powyższym skargę, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało oddalić.