II SA/Łd 1789/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Marianny B., Zofii K. i Janiny K. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 22 października 1999 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Z. z dnia 4 maja 1999 r. (...), (...) Decyzją z dnia 22 października 1999 r., podjętą na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa Wojewoda Ł. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Z. z dnia 4 maja 1999 r. o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości położonej we wsi C., gmina O. o pow. 3150 m kw. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia 17 listopada 1953 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, za odszkodowaniem ustalonym w formie pieniężnej, nieruchomość położoną w C., gmina L. o powierzchni 3.150 m2, oznaczonej na planie jako działka nr 1. Przedmiotowa nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej nr Rep. hip. 979, stanowiła własność Antoniego i Apolonii małż. K. Wywłaszczenia dokonano na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/, z przeznaczeniem pod budowę spichrza zbożowego w C. Decyzją z dnia 7 maja 1993 r. Wojewoda Ł. stwierdził nabycie przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Przemysłu Zbożowo-Młynarskiego "PZZ" w Ł. z/s w P. prawa użytkowania wieczystego m.in. gruntu położonego w C., gmina O., oznaczonego na mapie prawnej nr 789/587/92, zaewidencjonowanej w składnicy geodezyjnej w dniu 1 grudnia 1992 r., jako działka nr 77/1 o powierzchni 2995 m2. Dla ww. działki prowadzona jest księga wieczysta KW nr 40584. W dniu 22 listopada 1993 r. Okręgowe Przedsiębiorstwo Przemysłu Zbożowo-Młynarskiego w Ł. z/s w P., aktem notarialnym Rep. (...) zrzekło się prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr 77/1 oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie na rzecz Skarbu Państwa. Następnie aktem notarialnym Rep. (...) z dnia 9 grudnia 1993 r. przedmiotowy grunt został oddany w użytkowanie wieczyste na 99 lat Gminie O. Prawa nabywców do przedmiotowej nieruchomości zostały ujawnione w księdze wieczystej KW nr 40584, prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Z. z dnia 20 września 1994 r. W dniu 4 maja 1998 r. Janina K., Marianna B. i Zofia K. - następcy prawni po Antonim i Apolonii małżonkach K. - złożyli w Urzędzie Wojewódzkim w Ł. wniosek o zwrot wywłaszczonej działki oznaczonej obecnie na mapie prawnej wpisanej do ewidencji Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Filia w O. dnia 1 grudnia 1992 r. za nr 789/587/92, jako działka nr 77/1 o powierzchni 2.995 m2 /jako część dawnej działki nr 4 o powierzchni 9.890 m2/. Dało to podstawę do wszczęcia przez Wojewodę Ł. stosownego postępowania. Z uwagi na to, iż sprawa ta nie została zakończona w I instancji decyzją do dnia 31 grudnia 1998 r., stosownie do art. 65 Kpa w związku z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872/ i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, przekazano ją do dalszego rozpatrzenia Staroście Powiatu Zgierskiego. Po rozpatrzeniu wniosku Janiny K., Marianny B. i Zofii K. Starosta Powiatu Z., działając na podstawie stosownych przepisów, decyzją z dnia 4 maja 1999 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 77/1, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr 40584. W uzasadnieniu ww. decyzji stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod rozbudowę magazynu zbożowego i cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zatem nie ma podstaw do zastosowania art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. nr 115 poz. 741/, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto organ I instancji wykazał, iż zgodnie z art. 229 wyżej powołanej ustawy roszczenie o zwrot nieruchomości położonej we wsi C., gmina O., oznaczonej jako działka nr 77/1 nie przysługuje, ponieważ przedmiotowy grunt został oddany w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej Gminie O. przed 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Od decyzji Starosty Powiatu Z. z dnia 4 maja 1999 r. spadkobiercy Antoniego i Apolonii małżonków K. złożyli odwołanie do Wojewody Ł. podnosząc, iż ww. decyzja nie rozstrzyga o całości roszczenia, gdyż nie zawiera ustaleń dotyczących działki nr 77/6 o powierzchni 649 m2. Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda Ł. stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. W przedmiotowej sprawie wywłaszczona nieruchomość decyzją Wojewody Ł. z dnia 7 maja 1993 r. została oddana w użytkowanie wieczyste Okręgowemu Przedsiębiorstwu Przemysłu Zbożowo-Młynarskiego "PZZ" w Ł. z/s w P., a następnie prawo to zostało przeniesione aktem notarialnym z dnia 9 grudnia 1993 r. Rep. na Gminę O. Prawa nabywców do przedmiotowej nieruchomości zostały ujawnione w księdze wieczystej KW nr 40584, prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Z. przed dniem 1 stycznia 1998 r. W chwili obecnej użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej we wsi C., gmina O., oznaczonej numerem działki 77/1 o powierzchni 2.995 m2 jest Jan G., który aktem notarialnym z dnia 19 maja 1999 r. nabył prawo użytkowania wieczystego ww. gruntu. W związku z tym, przy spełnieniu przesłanek z przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, byłym właścicielom roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje, ponieważ powyższy przepis uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, gdy trwale rozporządzano przedmiotem wywłaszczenia na rzecz osoby trzeciej na podstawie umowy sprzedaży lub oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i gdy osoba nabywcy została ujawniona w księdze wieczystej. Ujawnienie praw nabywcy użytkowania wieczystego w księdze wieczystej stanowi negatywną przesłankę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami powyższy wpis ma charakter konstytutywny i on przesądza o nabyciu tego prawa. Wojewoda Ł. podkreślił, że ww. art. jednoznacznie zamyka drogę do zwrotu nieruchomości znajdującej się w dniu 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, czyli innych niż osoby, o których mowa w art. 136 ust. 3 ustawy. Kwestia, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia nie ma znaczenia dla oceny, gdy w sprawie zwrotu nieruchomości ma zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz z przeprowadzonych w dniu 25 sierpnia 1999 r. oględzin nieruchomości położonej we wsi C., gmina O., oznaczonej jako działka nr 77/1 organ odwoławczy stwierdził, iż w latach 70-tych droga od strony ww. nieruchomości oznaczona na mapie i wpisana do ewidencji ośrodka w dniu 1 grudnia 1992 r. za nr 784/587/92 została poszerzona. Z uwagi na powyższy fakt powierzchnia przedmiotowej nieruchomości uległa pewnemu zmniejszeniu. Ponadto z akt sprawy wynika, iż działka nr 77/6 o powierzchni 649 m kw. nie była przedmiotem wywłaszczenia i w dalszym ciągu stanowi własność spadkobierców Antoniego i Apolonii małżonków K. W tym stanie rzeczy roszczenia Marianny B., Zofii K. i Janiny K. nie mają żadnych podstaw faktycznych, ani prawnych. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marianna B., Zofia K. i Janina K. podniosły, że wywłaszczenie, które miało miejsce w 1953 r., dotyczyło nieruchomości o pow. 3.150 m2. Zakłady Zbożowe ogradzając teren działki samowolnie zajęły jeszcze 1140 m2. Skarżące od 1993 r. bezskutecznie zwracały się pisemnie i ustnie o wydanie im przedmiotowego gruntu. Domagają się również zwrotu działki nr 77/6, która nie została co prawda wywłaszczona, jest ich własnością, lecz została im bezprawnie zabrana. Od 1993 r. magazyn na przedmiotowym gruncie nie jest już magazynem zbożowym, zatem cel wywłaszczenia nie jest realizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało zgłoszone dopiero w 1998 r. W aktach sprawy znajdują się bowiem dowody przemawiające jednoznacznie za tym, że stosowne roszczenia kierowane były przez Mariannę B., Zofię K. i Janinę K. jeszcze w 1994 r. Zgodnie z treścią art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie przepisów tej ustawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Oznacza to, że w sprawie wszczętej i nie zakończonej ostateczną decyzją przed tą datą należy stosować od dnia 1 stycznia 1998 r. przepisy nowej ustawy. Zakres stosowania art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami został określony jednoznacznie. Konsekwencją tego przepisu jest konieczność stosowania po dniu 1 stycznia 1998 r. zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów określających właściwość organów administracji do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach. Kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do dnia 31 grudnia 1997 r. regulował art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Z dniem 1 stycznia 1998 r. przepisy te utraciły moc. W nowej ustawie o gospodarce nieruchomościami sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały uregulowane odmiennie, m.in. w przepisach art. 136 i art. 137 oraz art. 229. Uległa również zmianie właściwość organów uprawnionych do orzekania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1998 r. kierownik urzędu rejonowego przestał być właściwy w tych sprawach. Zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stał się z tym dniem wojewoda /od 1 stycznia 1999 r. właściwy jest starosta/. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że zwrot nieruchomości nie może nastąpić, a to m.in. ze względu na oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela jednak pogląd wyrażony w treści uchwały składu 5 sędziów NSA z dnia 25 października 1999 r., OPK 26/99 - ONSA 2000 Nr 1 poz. 11, iż gmina, która nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa (...) nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 tej ustawy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przepis art. 229 ustawy wymaga co prawda, aby to właśnie gmina lub Skarb Państwa sprzedały lub oddały nieruchomość w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r. osobie trzeciej. Dla oceny ewentualnego spełnienia bądź nie przesłanek zawartych w treści art. 229 decydujący jest jednak stan prawny obowiązujący w dniu 1 stycznia 1998 r., a więc dzień wejścia w życie omawianej ustawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w tym dniu to właśnie Gmina O. była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, że wcześniej użytkownikiem wieczystym było Okręgowe Przedsiębiorstwo Przemysłu Zbożowo-Młynarskiego "PZZ" w Ł. z siedzibą w P. Decydujące bowiem znaczenie, jak to wyżej powiedziano, ma stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie reprezentuje pogląd, że o ile na dzień 1 stycznia 1998 r. brak było trwałego rozporządzenia na rzecz osoby trzeciej wywłaszczoną, wcześniej nieruchomością, to mające miejsce przed tą datą ustanowienie na tejże nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, które to prawo następnie wygasło, nie pozbawia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy skutecznego domagania, się żądania zwrotu nieruchomości. Nieruchomość podlega zwrotowi tylko wtedy, jeżeli zaistniała którakolwiek z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca w art. 136 ust. 3 wyraźnie określił, kiedy taki zwrot jest dopuszczalny. Zdefiniowano zatem przesłanki zbędności jedynie w powołanym art. 137, i a contrario oznacza to, że w każdej innej sytuacji, nie określonej w tym przepisie, ustawodawca uznał nieruchomość za normatywnie niezbędną na cel wywłaszczenia. Zgodnie z treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W rozpoznawanej sprawie, jak to wynika z akt postępowania administracyjnego, celem wywłaszczenia dokonanego na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia 17 listopada 1953 r. była rozbudowa magazynu zbożowego i inwestycja ta została zrealizowana. Okoliczność ta pozostaje poza jakimkolwiek sporem. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela zaś pogląd wyrażany w licznych orzeczeniach tego Sądu, że fakt, iż początkowo wywłaszczona nieruchomość była wykorzystywana na cel, dla którego dokonano wywłaszczenia, a dopiero później przestano wykorzystywać ją w tym celu, nie stanowi przesłanki pozwalającej uznać, iż dana nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami /vide np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA 745/99/. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie nie sposób abstrahować od tego, czy w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto na niej prace związane z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku z dnia 6 marca 2002 r., III RN 11/01, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzona ustaleniem, iż w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto na niej prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie brak takich ustaleń, na (...) znajduje się jedynie oświadczenie, że magazyn zbożowy wybudowane został w 1951 r., jednakże wydaje się, że nie chodzi o magazyn, dla którego budowy dokonano wywłaszczenia, bowiem akt ten podjęty został 2 lata później. Z powyższych względów, z mocy art. 22 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3, art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA - pkt 2 wyroku.