II SAB/Łd 43/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Leszka M. na bezczynność Zarządu Miasta K. w przedmiocie niedokonania zmian w oznakowaniu ulic postanawia odrzucić skargę. Leszek M., działając na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, złożył w dniu 12 lipca 2001 r. skargę na bezczynność Zarządu Miasta K. polegającą na utrzymywaniu w okresie od 1 do 15 listopada 2000 r. w rejonie ulicy K. i Pl. W. w K. oznakowania drogowego zgodnie z aktem prawa miejscowego - projektem organizacji ruchu z dnia 3 sierpnia 2000 r., który utracił moc. Skarżący powołał się na spełnienie wymogu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie odpowiedniego pisma do Zarządcy drogi gminnej /Zarządu Miasta K./, na które otrzymał w dniu 9 lipca 2001 r. odpowiedź odmowną, wyjaśniającą, że wezwanie jest bezprzedmiotowe bo obecnie ustawione oznakowanie jest zgodne z zatwierdzonym przez właściwy organ projektem. W uzasadnieniu skargi Leszek M. wskazał, że w dniu 31 października 2000 r. przestał obowiązywać projekt organizacji ruchu z dnia 3 sierpnia 2000 r. Nowy projekt tymczasowy został zatwierdzony dopiero 16 listopada 2000 r. a więc w tym czasie, zgodnie z par. 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach /Dz.U. nr 90 poz. 1006/, winien być przywrócony przez zarządcę drogi stan sprzed tego okresu. Ponieważ w okresie od 1 do 15 listopada 2000 r. utrzymane zostały na drogach znaki drogowe z nieistniejącego już projektu organizacji ruchu, doszło do istotnego naruszenia prawa. Tym samym, zdaniem skarżącego, zarządca drogi nie podejmując czynności nakazanej prawem "dokonał nielegalnej czynności promulgacyjnej i naruszył moje prawa, gdyż byłem w błędnym mniemaniu co do legalności przedmiotowego oznakowania. W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie jako bezzasadnej lub o umorzenie postępowania w razie uznania go za bezprzedmiotowe. Pełnomocnik Zarządu Miasta K. podniósł, że skarga dotyczy stanu faktycznego mającego miejsce w 2000 r., obecnie nie istniejącego. Z art. 101a w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że legitymację do wniesienia skargi na bezczynność organu ma wyłącznie osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez nie wykonywanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem. Skarżący nie wykazał, że w wyniku niedokonania zmiany oznakowania drogowego ul. K. i Pl. W. w K. w okresie między 1 a 15 listopada 2000 r. został naruszony jego interes prawny. W wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa i w skardze skarżący powołuje przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach /Dz.U. nr 90 poz. 1006/ które weszło w życie z dniem 3 listopada 2000 r. i nie mogło mieć zastosowania do czynności przed tą datą. Poprzednie rozporządzenie utraciło moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2000 r. na podstawie art. 74 w związku z art. 42 pkt 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/. W dniu 1 listopada 2000 r. nie obowiązywała żadna regulacja określająca zadania i kompetencje zarządu drogi w zakresie zarządzania ruchem. Obecne oznakowanie drogowe istniejące od 16 listopada 2000 r. nie jest kwestionowane przez skarżącego. W chwili złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi oznakowanie drogowe w rejonie ulicy K. i Pl. W. w K. było zgodne z zatwierdzonym przez zarządzającego ruchem na drogach gminnych Starostę projektem. Z tego względu w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Miasta K. nie mógł podjąć żadnych działań zmierzających do doprowadzenia sytuacji do stanu zgodnego z prawem. Ul. K. jest już drogą wewnętrzną na podstawie uchwały (...) Rady Miejskiej w K. z dnia 29 maja 2001 r. W chwili obecnej nie jest zatem możliwe usunięcie naruszenia prawa istniejącego w okresie od 1 listopada 2000 r. do 15 listopada 2000 r" nie można bowiem spowodować zmiany stanu faktycznego zaistniałego w przeszłości. Pełnomocnik wskazał że w sprawach skarg na bezczynność Sąd orzeka na podstawie stanu istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. W obecnym stanie faktycznym zarzut skargi jest oczywiście bezzasadny bo uwzględnienie skargi może przybrać jedynie postać zobowiązania organu do dokonania czynności, której wykonania zaniechał a to, w stanie faktycznym sprawy, nie jest możliwe. Leszek M. "w odpowiedzi na odpowiedź pełnomocnika Zarządu Miasta K." wyjaśnił, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy interpretować rozszerzające, by nie zamykać obywatelowi drogi sądowej. Twierdzenia o braku interesu prawnego skarżący uznał za irracjonalne, bo jako mieszkaniec gminy i jako uczestnik ruchu drogowego jest zobowiązany przestrzegać ustanowionego prawa i nie przestrzegać prawa ustanowionego w sposób sprzeczny z prawem. W jego interesie prawnym jest przestrzeganie tylko prawidłowo ustanowionego prawa. Skarżący ma zatem interes prawny w ustaleniu ważności obowiązującego go prawa a więc tego, czy zakazy wjazdu i poruszania się na przedmiotowym odcinku obowiązywały go w danym czasie. Przyjęcie przez Sąd tezy o braku interesu prawnego po stronie skarżącego ograniczałoby prawa L. M. do sądu a uznanie skargi dałoby podstawę do roszczenia odszkodowawczego za ograniczenie możliwości przejazdu określonym odcinkiem drogi w postępowaniu cywilnym. Działanie organu polegające na utrzymaniu nielegalnej organizacji ruchu nie ma charakteru zwykłej bezczynności lecz bezczynności o charakterze kwalifikowanym - rodzącej skutki prawodawcze. Tylko organy upoważnione zgodnie z Konstytucją mogą stanowić prawo powszechnie obowiązujące. Z tej kompetencji skorzystał Starosta Powiatu K. wydając projekt organizacji ruchu o określonych granicach czasowych. W dniu 1 listopada 2000 r. znalazły więc zastosowanie reguły derogacyjne, akt tymczasowy przestał obowiązywać i miały automatyczne zastosowanie reguły ogólne wyznaczone przez ustawę - prawo o ruchu drogowym. Skoro Zarząd dokonujący ustawienia oznakowania drogowego na podstawie aktu normatywnego nie usuwa go po oznaczonym czasie to stan faktyczny nie odpowiada stanowi prawnemu z winy zarządcy ruchu. Faktycznie to zarządca ruchu a nie uprawniony do tego zarządzający ruchem stworzył sytuację prawną obowiązującą go jako obywatela - uczestnika ruchu drogowego - poprzez zakaz wjazdu na określony zbiór ulic czym ograniczył możliwość poruszania się skarżącego jako uczestnika tego ruchu. W związku z tym skarżący uznał, że branie przez Sąd przy orzekaniu pod uwagę stanu rzeczy w chwili zamknięcia rozprawy wyklucza spod kontroli sądowej "ogromną część prawotwórstwa" i daje organowi możliwość unikania spraw sądowych. Skarżący podniósł także, że Zarząd nie kwestionuje jego zarzutów a wywody odpowiedzi na skargę są próbą sparaliżowania jego skargi i naruszają art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7. Przedmiotem skargi jest żądanie stwierdzenia "bezskuteczności bezczynności". W sprawie zaskarżonej chodzi o kwalifikowaną postać "bezczynności skutkującej" której istotę stanowi to, że zaistniały pewne fakty prawotwórcze które zaistnieć nie powinny a były efektem owego braku działania. W przypadku bezczynności skutkującej prawotwórcze chodzi o precedensowe zdarzenie prawne, które był obowiązany przestrzegać jako uczestnik ruchu drogowego. Wolą organu właściwego /Starosty/ była derogacja z dniem 1 listopada 2000 r. oznakowania drogowego stanowiącego zbiór norm prawnych generalne - abstrakcyjnych a wolą organu niewłaściwego - Zarządu Miasta - było utrzymanie tego stanu prawnego. Tym samym Zarząd wkroczył w kompetencje innego organu a jego bezczynność "skutkowała w postaci generacji norm postępowania, do których wydania był oczywiście nieuprawniony". Istotę sprawy zdaniem skarżącego, stanowi zastosowanie analogii między bezczynnością i jej prawotwórczymi skutkami. Skarżący domagał się w tej sytuacji stwierdzenia bezskuteczności bezczynności i orzeczenia o nieistnieniu obowiązku przestrzegania norm postępowania powstałych jako efekt takowej bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotem skargi jest bezczynność organów administracji polegająca na nieusunięciu znaku drogowego w sytuacji gdy brak było podstaw prawnych do utrzymywania przedmiotowego oznakowania. W dacie wnoszenia skargi była już ona bezprzedmiotowa - obowiązywał nowy projekt organizacji ruchu - o czym skarżący wiedział występując z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa a następnie ze skargą do Sądu. Skarżący nie kwestionuje obowiązującego obecnie projektu organizacji ruchu ani prawidłowości i zasadności opartych na nim oznakowań. W świetle przepisu art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ na który powołuje się skarżący, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Sformułowanie "gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem (...)" nie budzi wątpliwości przy bezpośrednim rozumieniu i nie wymaga interpretacji /dam non sunt interpretanda/. Oznacza zarazem, że skarga służy w razie bezczynności organów gminy które nie wykonują czynności nakazanych prawem. Uwzględniając skargę Sąd może nakazać wykonanie takich czynności - na rzecz skarżącego - bezpośrednio gminie bądź organowi nadzoru /na koszt i ryzyko gminy/. W rozpatrywanej sprawie sytuacja objęta dyspozycją powołanego przepisu nie występuje. Leszek M., jak można wnosić z "odpowiedzi na odpowiedź na skargę", domaga się od Sądu rozważań w kwestii sformułowanych przez skarżącego określeń "bezskuteczności bezczynności" i "bezczynności skutkującej" oraz, poprzez analogię, "stwierdzenia nieistnienia obowiązku przestrzegania norm powstałych jako efekt bezczynności." Nie jest jednak zadaniem Sądu prowadzenie abstrakcyjnych rozważań teoretycznych i nie ma on kompetencji do "stwierdzania nieistnienia obowiązku przestrzegania norm powstałych jako efekt bezczynności." Zawarte w powołanym przepisie art. 101a odesłanie do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wiąże się m.in. z określeniem podmiotu uprawnionego do wniesienia przewidzianej w nim skargi jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (...)" gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Pomijając w tej chwili kwestię przedmiotu skargi /szczególnego rodzaju, nieistniejącej od w dacie wnoszenia wezwania i skargi, bezczynności polegającej na niedokonaniu zmiany oznakowania drogowego mimo braku właściwej podstawy prawnej/, wskazać należy że skarżący nie wykazał jakiegokolwiek interesu prawnego naruszonego zarzucaną przez niego bezczynnością. W sytuacji faktycznej sprawy nie można uznać, by naruszenie interesu prawnego skarżącego w lipcu 2001 r. /data wystąpienia z wezwaniami i skargą/ mogło wynikać z wątpliwości czy w okresie od 1 do 15 listopada 2000 r. obowiązujące go wówczas prawo /wynikające z niedokonania czynności usunięcia znaku drogowego/ było prawidłowo ustanowione. Status mieszkańca Gminy i uczestnika ruchu drogowego, w którego interesie leży możliwość poruszania się po wszelkich możliwych drogach oraz podnoszona ewentualność roszczeń odszkodowawczych nie wystarczy do wykazania, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego /dające podstawę do skargi w trybie art. 101a/ były naruszone w dacie wnoszenia przedmiotowej skargi i jej rozpatrywania. Na marginesie można podnieść, że skarżący powołując się na to, że został we wskazanym czasie pozbawiony prawa wjazdu na określony zbiór ulic tylko jako ewentualność powołuje się na możliwość uiszczenia mandatów i straty w postaci lub braku dostępu do posesji jaka istniała w okresie "bezczynności skutkującej" w rozumieniu skarżącego. Nie można również uznać za zasadny zarzutu ograniczania prawa skargi do Sądu w sytuacji gdy nie zostało wykazane naruszenie interesu prawnego i uprawnienia skutkujące ustawową dopuszczalnością skargi. Zważywszy zatem, że przedmiot skargi nie jest objęty dyspozycją art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, skarżący, ani w dacie wnoszenia skargi ani w dacie jej rozpatrywania, nie wykazał istnienia naruszenia interesu prawnego a jego oczekiwania - z braku odpowiednich kompetencji Sądu - nie były umocowane prawnie, skargę należało uznać za niedopuszczalną i jako taka podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.