II SA/Gd 1831/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 17 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 17 czerwca 2002 r., którą uchylono decyzję Zarządu Miasta G. z dnia 28 marca 2002 r. o ustaleniu opłaty adiacenckicj z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. W piśmie z dnia 21 stycznia 2003 r. wyjaśniono, że skarżącym jest nie Zarząd Miasta G., jak wskazano w pierwotnej wersji skargi, lecz Gmina Miasta G. reprezentowana przez Zarząd. Skarżąca Gmina w skardze kwestionuje pogląd organu drugiej instancji, który przyjął, że upłynął trzyletni termin przewidziany w art. 145 ust. 2 w zw. z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona niedopuszczalna, gdyż skarżąca Gmina Miasta G. nic jest uprawniona do wniesienia skargi. W orzecznictwie przyjmuje się, iż gmina jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji, który rozpoznał odwołanie od decyzji wydanej przez organ tej gminy. Przyjęto tak m.in. w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00 /OSNAPU 2002 nr 1 poz. 4/ i z dnia 9 listopada 2001 r. III RN 189/01 /OSNAPU 2002 nr 8 poz. 177/. W orzeczeniach tych podkreśla się dwoistość funkcji organów gminy, które raz reprezentują gminę jako osobę prawną, a innym razem, wykonując zadania z zakresu administracji publicznej, wydają decyzje administracyjne. Wskazuje się też tam, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego określony w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jest szerszy niż krąg podmiotów określony, w art. 28 Kpa oraz, że istotnym kryterium decydującym o uznaniu prawa do wniesienia skargi jest posiadanie interesu prawnego do podjęcia takiej akcji. Podzielając wskazaną wykładnię należałoby zatem ustalić, czy Gmina Miasta G. ma interes prawny we wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Interes prawny jest to interes mający oparcie w prawie. Niniejsza sprawa dotyczy świadczenia pieniężnego, które ma stanowić dochód gminy - dochód o którym mowa w art. 3 pkt 2 lit. "d" ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 /Dz.U. nr 150 poz. 983 ze zm./. Podstawą tego przysporzenia majątkowego nie jest stosunek cywilnoprawny. Jego źródło leży w art. 98 ust. 4 ustawy, który stanowił /w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji/, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Przepis ten jest źródłem normy z zakresu prawa administracyjnego. Zawiera on bowiem upoważnienie dla organu administracji publicznej do władczego rozstrzygnięcia o obowiązku podmiotu, który nie jest mu podporządkowany. Zatem źródłem dochodu gminy w postaci opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości jest stosunek administracyjnoprawny. Podmiotami tego stosunku są organ administracji publicznej - według obecnego stanu prawnego wójt, burmistrz, prezydent miasta, a według stanu prawnego obowiązującego w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji zarząd miasta - oraz właściciel nieruchomości. Podmiotem tego stosunku nie jest natomiast gmina. Jej interes we wniesieniu skargi na decyzję dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału nie ma zatem oparcia w prawie. Faktem jest, iż gmina jest beneficjentem wskazanego stosunku administracyjnoprawnego, gdyż opłata adiacencka stanowi jej dochód. Jednakże nie przesądza to o uznaniu jej za podmiot tego stosunku. Może to jedynie stanowić podstawię do uznania, iż gmina ma interes faktyczny w ustaleniu opłaty adiacenckiej. Należy zauważyć, iż pozycja gminy w niniejszej sprawie jest analogiczna do pozycji Skarbu Państwa w sprawach podatkowych. Wynika to z tego, że wraz z przywróceniem w Polsce samorządu terytorialnego /art. 16 ust. 2, art. 163 ust. 1 i 2, art. 167 i art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/, czego konsekwencją było przejęcie przez jednostki samorządu terytorialnego od dotychczasowych organów administracji państwowej m.in. kompetencji do ustalania świadczeń publicznoprawnych. Dopuszczając zatem możliwość zaskarżenia przez gminę do sądu administracyjnego niekorzystnej dla niej decyzji organu odwoławczego, dotyczącej ustalenia należności publicznoprawnej, należałoby też konsekwentnie dopuścić możliwość wniesienia takiej skargi przez Skarb Państwa wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym podjęto by decyzję, której skutek polegałby na pomniejszeniu należności podatkowych. Co więcej, należałoby tym bardziej dopuścić możliwość wniesienia skargi przez gminę w sprawach podatków, które są dochodem gminy, czyli podatków wymienionych w art. 3 pkt 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że gmina nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego, dotyczącą opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ustalonej przez organ tej gminy. W konsekwencji Sąd skargę, jako niedopuszczalną, na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym odrzucił.