II SA/Ka 878/99

W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej rodzinie prawa strony ma każdy członek tej rodziny. Decyzją z 22 grudnia 1998 r. kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. na podstawie art. 43 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 r. nr 64 poz. 414 ze zm./ odmówił Bogumiłowi S. przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w grudniu 1998 r., tj. zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność - z powodu niespełnienia kryterium dochodowego w rodzinie. Ustalił bowiem, że dochód Bogumiła S. wynosi 1.097,58 zł i znacznie przekracza kwotę kryterium dochodowego wynikającą z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej /542 zł/. Odwołanie od tej decyzji złożył Stefan S. zastrzegając, że czyni to jako ojciec" Bogumiła S. Stefan S. podał, że jego syn przepracował 17 lat i od czasu podjęcia pierwszej pracy nigdy z nim nie prowadził wspólnego gospodarstwa domowego. Dopiero w 1994 r. zamieszkał u odwołującego się /ojca/. Według Stefana S. prawo nie zobowiązuje ojca do dzielenia się swoją emeryturą z dorosłym synem. Decyzją z 25 czerwca 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. Stwierdziło bowiem, że stroną w sprawie o udzielenie pomocy jest Bogumił S., który 8 grudnia 1998 r. złożył ustnie wniosek o udzielenie pomocy finansowej. Z wywiadu środowiskowego wynika, że Bogumił S. nie posiada obecnie żadnego dochodu i jest zarejestrowany od 17 września 1997 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Sam zainteresowany podał, że razem z ojcem prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Bogumił S. nie złożył odwołania od decyzji, uczynił to jego ojciec. Zdaniem Kolegium Stefanowi S. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa i w świetle przepisów prawa materialnego. Nie posiada on bowiem w tej sytuacji interesu prawnego i nie może w związku z tym skutecznie domagać się konkretnych działań organu administracyjnego. Złożenie odwołania przez Stefana S. nie jest też przypadkiem wynikającym z art. 44 ustawy o pomocy społecznej, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby zgodę na złożenie odwołania przez inną osobę wyraził ubiegający się o świadczenie Bogumił S. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bogumił S. zwrócił się o zrewidowanie decyzji Kolegium, przyjęcie motywów wniosku ojca i przyznanie zapomogi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę podkreślił, że adresatami pomocy społecznej, udzielanej na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej są osoby i rodziny. Ustawa nie definiuje pojęcia "osoby", ale definiuje pojęcie "rodziny", i to w sposób odbiegający od tradycyjnie przyjmowanego w przepisach prawa rodzinnego. Zgodnie z art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej rodzina, to osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie mieszkające i gospodarujące. Do takiego rozumienia rodziny odnoszą się wszystkie przepisy ustawy normujące przesłanki nabycia uprawnień przez "osoby i rodziny" oraz zakresy obowiązków "osób i rodzin". Generalnie zaś przyczyna powodująca potrzebę udzielenia pomocy rodzinie /art. 3 ustawy/ nie musi leżeć po stronie osoby wnioskującej o taką pomoc, lecz może dotyczyć każdego z członków jego rodziny. W takich warunkach właśnie przyznawane jest w szczególności świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego /art. 32 ustawy/. Pomoc tego rodzaju jest udzielana osobie lub rodzinie i jest zależna od dochodu liczonego zgodnie z dyrektywą zawartą w art. 4 ustawy. Z natury rzeczy zasiłek celowy ma służyć zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, która /wyjąwszy przypadek osoby samotnej/ z reguły nie jest wyłącznie potrzebą osoby wnioskującej, lecz potrzebą rodziny, w której wnioskodawca funkcjonuje. Skoro w rozpatrywanej sprawie Bogumił S. ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego na żywność, podając, że prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe ze swym ojcem i skoro takie właśnie ustalenia faktyczne organ poczynił, dając temu wyraz w potraktowaniu dochodu Stefana S. /ojca/ jako dochodu wspólnego - ojca i syna, to przyjąć należy, że swą decyzją organ 1 instancji odmówił przyznania pomocy nie tylko wymienionemu z imienia i nazwiska Bogumiłowi S., ale rodzinie, której członkiem jest także Stefan S. W opisanym bowiem przypadku adresatem pomocy miała być rodzina, a nie tylko osoba wnioskodawcy - Bogumiła S. To, że z wnioskiem o pomoc wystąpił tylko Bogumił S. i on tylko został wymieniony w decyzji nie oznacza, że postępowanie dotyczyło wyłącznie jego interesu w rozumieniu art. 28 Kpa. Wielokrotnie wymieniana przez ustawę o pomocy społecznej rodzina jako adresat pomocy społecznej, w świetle art. 29 Kpa i przepisów proceduralnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej nie może być sama w sobie, jako grupa osób, stroną postępowania administracyjnego. Nie jest ona żadnym odrębnym podmiotem prawa. Żaden przepis prawa nie reguluje jej organizacji i reprezentacji, nie określa znamion umożliwiających jej identyfikację w procesie administracyjnym. Niewątpliwie pomoc, która według ustawy ma służyć rodzinie, jest pomocą mającą w rzeczywistości służyć wszystkim jej członkom, bo to oni wspólnie zamieszkują, wspólnie gospodarują, tworząc tę rodzinę. Przyjąć więc należy, że ustawodawca, określając "rodzinę" jako adresata pomocy, używa pewnego skrótu myślowego: zbiorczą nazwą obejmuje grupę osób fizycznych, z których każda ma, wynikający wprost z przepisów prawa adresowanych do "rodziny", interes prawny w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym udzielenia pomocy rodzinie. Niewątpliwie zaś zasiłek celowy na zakup artykułów żywnościowych jest świadczeniem niosącym pomoc rodzinie. Wobec powyższego nie sposób zaakceptować poglądu organu odwoławczego, jakoby Stefan S. będący, wedle ustaleń organu, członkiem rodziny w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, nie legitymował się interesem prawnym, uprawniającym do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej udzielenia pomocy rodzinie. Wszak źródłem tego interesu jest norma prawna, na podstawie której rodzinie /a w istocie jej członkom/ może być przyznana pomoc w postaci zasiłku pieniężnego na zakup żywności. Nie ma wpływu na istnienie interesu prawnego Stefana S. fakt, że wniosek o przyznanie pomocy złożył inny członek rodziny. Zarówno bowiem do złożenia wniosku o udzielenie pomocy społecznej dla rodziny, jak i do złożenia odwołania od decyzji zapadłej w takiej sprawie, uprawniony jest każdy z członków tej rodziny, bo każdy z nich jest osobą zainteresowaną w rozumieniu art. 28 Kpa. Organ drugiej instancji miał zatem obowiązek rozpatrzyć odwołanie Stefana S. merytorycznie. Umarzając postępowanie odwoławcze naruszył przepisy art. 28 i art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, a przyczyną tego uchybienia była błędna wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Mając to wszystko na uwadze, sąd uznał skargę za uzasadnioną.