II SA/Kr 331/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jana P., Heleny P., Marii C., Stanisława C. na decyzję Wojewody N. z dnia 31 grudnia 1998 r., (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, (...). Decyzją z dnia 9.09.1998 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku inwestorów Bronisławy i Jana K., Kierownik Urzędu w N.-T. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku garażowo-magazynowego z cieplarniami na działkach ewidencyjnych nr 11384 i 11385 położonych w N.-T. przy ul. D. W uzasadnieniu wskazał, że kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 prawa budowlanego, inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. W odwołaniu od tej decyzji Stanisław C. zarzucił, że zabudowa działek nr 11384 i 11385, leżących w osi drogi ul. K. w N.-T. pozbawia możliwości zabudowy 12 działek budowlanych, które przylegają prostopadle do działek 11384 i 11385, co "ogranicza interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości" w "optymalnej zabudowie nieruchomości sąsiednich". Decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r. (...), na podstawie art. 28, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 34 ust. 4 prawa budowlanego i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpoznaniu odwołania Stanisława C., Marii C., Heleny P. i Jana P. Wojewoda N. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzją ostateczną z dnia 30.10.1997 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku garażowo-magazynowego z cieplarniami na działkach nr 11384 i 11385 w N.-T. Inwestorzy wykazali prawo do dysponowania tymi działkami. Działki nie są obciążone służebnością przejazdu, a jedynie jak twierdzą odwołujący się z przejazdu takiego od szeregu lat korzystali. Fakt ten nie może ograniczać właścicieli działki w dysponowaniu nieruchomością. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 9.09.1998 r. opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i posiada niezbędne uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zarzuty dotyczące służebności przejazdu nie mogą stanowić podstawy odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ służebność przez przedmiotowe działki do chwili obecnej nie została ustanowiona. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Maria C. i Stanisław C. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi. Podali, że "zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna, jeżeli wyprzedza roszczenia osób jakie znacznie wcześniej przed Sądem Rejonowym w N.-T. wdrożyły będące nadal w toku postępowanie o drogę konieczną". Konkluzja organu odwoławczego, że fakt posiadania przejazdu szlakiem wiodącym po działkach nr 11384 i 11385, jeżeli nie są one obciążone służebnością, nie może ograniczać właściciela działki w dysponowaniu nieruchomością, stoi w kolizji z unormowaniami prawa cywilnego materialnego. Nadto skarżący zarzucili, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lapidarne. Organ II instancji nie odniósł się do zarzutu, że decyzja w istocie pozbawia możliwości zabudowy 12 działek budowlanych przyległych do działek inwestorów i zamyka dojazd dla straży pożarnej. Skarżący Jan P. i Helena P. w skardze na powyższą decyzję zarzucili, że nie uwzględnia ona potrzeb właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy po przedmiotowych działkach inwestorów dojeżdżali do swoich zabudowań. Dojazd z ul. W. jest niemożliwy, od strony tej ulicy zabudowania nie posiadają bram wjazdowych. Skarżący prowadzą gospodarstwo rolne od 1939 r. i od strony ul. D. wożą płody rolne. Działkę nr 11384 dzierżawią od okresu przedwojennego. W 1996 r. zwrócili się do urzędu o wykup działki 11384 na drogę, ale prośba pozostała bez odpowiedzi. Skarżący zarzucili, że decyzja narusza ich interesy - uniemożliwi dojazd do ich nieruchomości, a nadto cieplarnie mogą być uciążliwe dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosła, że przedłożony przez inwestorów projekt zagospodarowania działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami ostatecznej decyzji z dnia 30.10.1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368/, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Treść art. 35 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji była następująca: przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1/ zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a/ miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b/ wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, c/ przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2/ kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3/ wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. 2. Właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. 3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. 4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był zatem sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1/ złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2/ wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 47 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Mimo to sprawdzenie o jakim mowa w art. 35 prawa budowlanego dotyczyć może zarówno tego, czy po dacie wydania decyzji, przewidzianej w art. 47 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaszły zmiany w treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i tego czy planowana inwestycja zgodna jest z, nie zmienionym od tej daty wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, planem zagospodarowania przestrzennego. Gdyby w trakcie realizacji kompetencji z art. 35 ust. 1 pkt 1a i b Prawa budowlanego organ dostrzegł niezgodność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powinien zainicjować wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia zawiesić postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Nie wolno mu jedynie odmówić wydania pozwolenia na budowę w sytuacji dostrzeżenia takiej sprzeczności, gdyż ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany. W przedłożonych aktach administracyjnych brak jest tak rysunku planu jak i opisu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest też innego dokumentu potwierdzającego dokonanie przez organ obowiązkowego sprawdzenia zgodności projektu z planem. (...) Nadto organ winien się wypowiedzieć, czy dla przedmiotowego kwartału została opracowana koncepcja programowo-przestrzenna dla prowadzenia polityki przebudowy i służąca jako materiał pomocniczy do opracowania planów realizacyjnych poszczególnych zadań inwestycyjnych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do obowiązkowego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W szczególności organ nie ocenił, czy projektowany obiekt jest obiektem parterowym, czy zorganizowany został nadzór archeologiczny dla prac ziemnych, czy zapewniono na terenie inwestycji odpowiednią ilość miejsc postojowych. Nadto przypomnieć należy, że projekt budowlany powinien zawierać: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Stosownie do przepisów rozporządzenia wykonawczego do prawa budowlanego, a w szczególności par. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. nr 140 poz. 906/ projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Projekt winien zawierać dane informujące, czy działka lub teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany, są wpisane do rejestru zabytków oraz czy podlegają ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych plan zagospodarowania działki został sporządzony na kopii mapy zasadniczej, nie wiadomo jednakże z którego roku, bez adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego. Tak więc przedstawiony wyżej wymóg nie został spełniony. Powracając do zakresu obowiązkowych sprawdzeń, jakich musi dokonać organ przed wydaniem pozwolenia na budowę, przypomnieć należy konieczność sprawdzenia projektu budowlanego z przepisami technicznymi. Wchodzi tu w grę przede wszystkim treść przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/. Z par. 12 tych warunków wynika, że należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 1/ dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m. 2/ dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Organ w ogóle nie ustosunkował się do tej okoliczności, mimo, iż Jak zdaje się wynikać z projektu budowlanego, została w nim zaznaczona odległość ściany projektowanego budynku od granicy - 3 m, a w elewacji południowej przewidziano otwory okienne. Ustosunkowując się do zarzutów skarg, stwierdzić należy, że jedną z podstawowych zasad prawa budowlanego jest to, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich /art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W myśl ustępu drugiego tego przepisu, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Nie wiadomo, czy nieruchomość inwestorów nie jest obciążona służebnością na rzecz nieruchomości stanowiących własność skarżących., bowiem w aktach administracyjnych brak jest odpisów z księgi wieczystej. Z akt administracyjnych nie wynika nawet, aby toczyło się postępowanie sądowe o ustanowienie drogi koniecznej do innych nieruchomości aniżeli składających się z działek 11388 i 11389, stanowiących według wypisu z ewidencji gruntów własność Anny Ł. Art. 5 ust. 2 Prawa, budowlanego ma zastosowanie tylko względem tych podmiotów, które mają interes prawny w postępowaniu. Ewentualne utrudnienia w korzystaniu z dotychczasowego dojazdu do działek przez skarżących lub nawet jego pozbawienie mieściłyby się wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, gdyby skarżącym nie przysługiwały prawa rzeczowe do gruntu bądź prawa obligacyjne w ramach stosunku cywilnoprawnego łączącego go z właścicielem gruntu. Sam fakt ewentualnego posiadania służebności przejazdu przez skarżących przez działki zaplanowane do zabudowy nie mógłby ograniczać inwestora w wykonywaniu prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ me ustalił jednakże czy skarżący nie korzystali z przejazdu do swoich nieruchomości na podstawie stosunku obligacyjnego. Skarżący Jan P. twierdził, że korzystał z przejazdu po działce nr 11384 na podstawie umowy dzierżawy. Przed sądem przedstawił umowę dzierżawy części działki nr 11384, zawartej na czas nieokreślony. Ponadto, z warunków decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że rozwiązania architektoniczne należało uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i na etapie projektu budowlano-architektonicznego uzgodnić nadzór archeologiczny. Nadto, z ustaleń tekstowych planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że dla przedmiotowej inwestycji należało uzyskać opinię służb ochrony środowiska. W przedłożonych aktach brak jest takich uzgodnień. Na marginesie należy jeszcze dodać, że zaskarżona decyzja dotyczy działki nr 11385, a w dacie jej wydania nie było już działki oznaczonej takim numerem /nastąpiły podziały działki/. Wskazane wyżej uchybienia powodują, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy prawa procesowego /art. 7 i art. 77 Kpa/ oraz art. 34 i art. 35 prawa budowlanego. Dlatego też, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało orzec jak w sentencji.