II SA/Kr 2773/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Lidii S. na decyzję Wojewody M. z dnia 28 września 2000 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, (...) Decyzją z dnia 24.12.1999 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 11.08.1999 r., Starosta Powiatu N. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla Jana P. dla inwestycji "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem", położonego na działce nr 3880/2 w R., z zachowaniem warunków zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., wsi P., Ch. i R. zatwierdzonym uchwałą z dnia 27.06.1991 r., zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodny z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25.08.1998 r. i zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W odwołaniu od tej decyzji Lidia S. zarzuciła, że zabudowa działki nr 3880/2 zagraża jej budynkowi, nie spełnia warunków geotechnicznych i techniczno-budowlanych. Decyzją z dnia 28 września 2000 r. (...), na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 i art. 36 ust. 1 pkt 1 i 4 prawa budowlanego i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę budynku na działce nr 3880/2 i uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożonych warunków i orzekł o nowych obowiązkach inwestora, m.in. o obowiązku ustanowienia nadzoru geologicznego w okresie wykonywania robót fundamentowych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że proponowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że działka nr 3880/2 położona jest w terenie oznaczonym symbolem "A 61 UL/M" tj. strefa sanatoryjno-pensjonatowa strefa pośrednia między funkcją uzdrowiskową i mieszkaniową. Organ odwoławczy podał również, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor uzyskał również uzgodnienia z Zakładem Energetycznym, z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji, pismo UM R. w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej, zgodę Urzędu Miasta R. na wykonanie przekopu w związku z przyłączami i na wykonanie zjazdu z drogi publicznej, uzgodnienie z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska i Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego, co wyczerpuje wymogi z art. 31 ust. 1 i 4 prawa budowlanego. Przedłożona dokumentacja nie narusza warunków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez odpowiednią osobę. Wobec treści dołączonej do projektu opinii geologicznej, na inwestora nałożono obowiązek zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Skoro działka ma powierzchnię 0,1368 ha, a zgodnie z warunkiem planu zabudowa działki nie może przekraczać 15 procent jej powierzchni, czyli 205,2 m2, to projektowana powierzchnia powierzchni zabudowy 132,3 m2 nie narusza tego warunku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Lidia S. podtrzymała zarzuty zgłoszone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, powtarzając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368/, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Treść art. 35 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji była następująca: przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1.1/ zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a/ miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b/ wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, c/ przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2/ kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3/ wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. 2. Właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. 3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. 4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 32 ust. 4 prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1/ złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2/ wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był zatem sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 47 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Mimo to sprawdzenie o jakim mowa w art. 35 prawa budowlanego dotyczyć może zarówno tego, czy po dacie wydania decyzji, przewidzianej w art. 47 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaszły zmiany w treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i tego czy planowana inwestycja zgodna jest z, nie zmienionym od tej daty wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, planem zagospodarowania przestrzennego. Gdyby w trakcie realizacji kompetencji z art. 35 ust. 1 pkt 1a i b Prawa budowlanego organ dostrzegł niezgodność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powinien zainicjować wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia zawiesić postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Nie wolno mu jedynie odmówić wydania pozwolenia na budowę w sytuacji dostrzeżenia takiej sprzeczności, gdyż ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany. W przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania Miasta R., ale bez potwierdzenia zgodności z oryginałem oraz kserokopia ustaleń tekstowych planu: strony 105-108, 180, 26-29. Organ odwoławczy ustalił, że działka inwestora nr 3880/2 położona jest na terenie oznaczonym symbolem A61UL/M. Tymczasem, jak można się domyślać z mało czytelnego rysunku planu i jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji z dnia 25.08.1998 r., działka ta położona jest również na obszarze oznaczonym symbolem A64ZP. Organ nie wyjaśnił, czy spełnione są warunki planu określające minimalną powierzchnię działki dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej. Ponieważ działka inwestora ma mniej niż 1.500 m2, należało ustalić czy spełniony jest warunek planu, że "utrzymuje się przeznaczenie o wielkości działek budowlanych wyznaczonych i wydzielonych prawomocnymi decyzjami przed uchwaleniem niniejszego planu." I wreszcie, co najważniejsze, umknęło uwadze organów I i II instancji, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą się powołały, z dnia 25.08.1998 r., wydana została na rzecz Teresy P. Powstaje więc problem czy osoba nabywająca od poprzedniego inwestora działkę objętą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na rzecz wcześniejszego inwestora powinna, w myśl art. 33 ust. 2 prawa budowlanego, występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę - przedłożyć decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na swoją rzecz. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie IV SA 536/97 uznał, że skoro przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz jednego podmiotu na drugi podmiot, to niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek podmiotu, który nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz wnioskodawcy. Pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nie posiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Z przepisów prawa budowlanego wynika, że podmiot zamierzający przystąpić do realizacji inwestycji, co do której w myśl art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ jest wymagane uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w pierwszym rzędzie powinien wystąpić o wydanie takiej decyzji do właściwego organu gminy, a następnie dołączyć tę decyzję do wniosku o pozwolenie na budowę /art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego/. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi bowiem rodzaj promesy uprawniającej podmiot, na rzecz którego została wydana, do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uprawnia bowiem do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Dlatego też w razie zmiany tych warunków /dotyczących m.in. osoby inwestora lub terenu objętego inwestycją/ nie może się nią posłużyć nabywca części terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przepisach dotyczących procesu inwestycyjnego przewiduje się przeniesienie na inny podmiot jedynie decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 40 Prawa budowlanego/. Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Powyższe przesądza już o wadliwości zaskarżonej decyzji. Dla porządku należy jeszcze wspomnieć, że projekt budowlany powinien zawierać: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Stosownie do przepisów rozporządzenia wykonawczego do prawa budowlanego, a w szczególności par. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. nr 140 poz. 906/ projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Projekt winien zawierać dane informujące, czy działka lub teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany, są wpisane do rejestru zabytków oraz czy podlegają ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych plan zagospodarowania działki został sporządzony na kserokopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z 1999 r. Zła jakość kopii nie pozwala na ustalenie, czy mapa została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie wynika również z projektu zagospodarowania działki, czy projektowany budynek został usytuowany w obszarze A61UL/M czy też A64ZP. Wobec powyższego uznać należy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy prawa procesowego /art. 7 i art. 77 Kpa/ oraz rażąco naruszono przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego. Wobec powyższego, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, orzeczono jak w sentencji.