II SA/Gd 1206/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta I. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia 23 lutego 2001 r. (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty I. z dnia 13 października 2000 r. (...) Wojewoda K.-P. decyzją z dnia 23 lutego 2001 r. (...), powołując się na przepis art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta I., utrzymał w mocy decyzję Starosty I. z dnia 13 października 2000 r., (...). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji orzekł o zwrocie na rzecz Ferdynanda Z. i Danuty Z. - każdemu w 1/2 części nieruchomości położonej w I. przy ul. N., stanowiącej działki oznaczone w ewidencji gruntów nr 50/12 o pow. 17 m2, nr 50/13 o pow. 771 m2 i nr 50/15 o pow. 283 m2, km 69, zapisanej w księdze wieczystej KW nr 16 282 na rzecz Gminy Miasta I. Organ I instancji ustalił, iż przedmiotowe działki stanowią część nieruchomości, którą wykupiono na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy notarialnej zawartej dnia 25 lipca 1975 r. Rep. (...), na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/. Treść par. 3 umowy wskazuje, że wykupiona nieruchomość miała być przeznaczona pod budowę hotelu robotniczego. Roszczenie o zwrot nieruchomości zgłoszone zostało przez byłą właścicielkę nieruchomości Józefę Z., a po jej śmierci podtrzymane przez spadkobierców. Odwołanie od decyzji tej złożył Prezydent Miasta I. Nie kwestionując ustaleń dotyczących istniejącego stanu faktycznego odwołujący się podkreślił, że nieruchomość wykorzystywana jest na cele publiczne i nie powinna podlegać zwrotowi na rzecz spadkobierców byłej właścicielki. Na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr 50/12 i nr 50/15 urządzony został wjazd na funkcjonujący parking, w skład którego wchodzi m.in. działka nr 50/13 objęta również roszczeniem spadkobierców byłej właścicielki. Ponadto w razie dokonania zwrotu, część nieruchomości wchodząca w skład pasa drogowego będzie podlegała ponownemu przejęciu na rzecz Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy może być skuteczne tylko w przypadku, gdy nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie notarialnej. Stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy ma to miejsce wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Poza sporem jest to, że na nieruchomości zaplanowanego hotelu robotniczego nie wybudowano, a brak ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji dowodzi, iż cel ten obecnie też nie będzie realizowany. Istniejący stan faktyczny, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowi podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości. Przeszkody w zwrocie nie stanowi również możliwość przejęcia nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Decyzja o zwrocie nieruchomości jako akt administracyjny o charakterze konstytutywnym wywołuje skutki z chwilą kiedy staje ostateczna. Z tym momentem własność nieruchomości wywłaszczonej zostaje przywrócona na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Organ administracji wydając decyzję o zwrocie nieruchomości oraz o wysokości należnego odszkodowania, podlegającego zwrotowi, wypełnił całkowicie wymogi zawarte w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zbędne było zatem umieszczanie w sentencji decyzji dodatkowej informacji o tym, że decyzja stanowi podstawę do ujawnienia stanu w księgach wieczystych, a wniosek do sądu zostanie skierowany do sądu po uiszczeniu zwaloryzowanego odszkodowania. Mimo, że informacje te nie powinny stanowić niezbędnych części decyzji o zwrocie nieruchomości, w sprawie nie stwierdzono naruszenia prawa, które zobowiązywałyby organ odwoławczy do uchylenia tych fragmentów decyzji. Na powyższą decyzję w części dotyczącej orzeczenia o zwrocie na rzecz Ferdynanda Z. i Danuty Z. działki nr 50/12 o pow. 17 m2 oraz działki 50/15 o pow. 283 m2 skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta I., domagając się uchylenia jej oraz decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa, art. 136 par. 3 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2a ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. -przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto skarżąca zarzuciła organom administracji naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji nieprawidłowo rozstrzygnął, że nieruchomość w całości powinna podlegać zwrotowi. Skarżąca gmina przyznała, że w sprawie występują przesłanki art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności, że nieruchomość nabyta w 1975 r. przez Skarb Państwa na budowę hotelu robotniczego nie została wykorzystana na ten cel. Działki zostały zagospodarowane w ten sposób, że działka 50/13 stanowi część parkingu, który jest wydzierżawiany osobie trzeciej. Działki nr 50/12 i 50/15 zostały wykorzystane pod budowę ulicy, tj. działka 50/15 i 50/12 stanowi chodnik będący częścią składową A.-N., a na działce 50/12 usytuowany jest wjazd na parking. Działka 50/13 i 50/15 zostały wyodrębnione w wyniku podziału działki 50/11, która między innymi z działką 50/12 stanowiła część nabytej działki nr 50/8. Zdaniem skarżącej w istniejącej sytuacji brak możliwości zwrotu na rzecz wnioskodawców działek 50/12 i 50/13 stanowiących obecnie część ulicy - A.-N. /tj. chodnik i wjazd na parking z A.-N./. A.-N. jest drogą powiatową i jedną z najważniejszych tras komunikacyjnych I. Tą ulicą odbywa się ruch pojazdów na trasie do Poznania, stanowi ona również połączenie największej dzielnicy I. - Osiedla R., na którym zamieszkuje kilkanaście tysięcy mieszkańców, z resztą miasta. Chodnik stanowiący część ulicy, który miałby być przedmiotem zwrotu na rzecz spadkobierców po zmarłej Józefie Z. jest ważnym elementem układu komunikacyjnego miasta. W przypadku zwrotu działek nr 50/12 i 50/15 funkcjonowanie komunikacji w mieście może być poważnie zakłócone. Nabycie przez Miasto własności działki 50/11 oraz 50/12 nastąpiło w 1992 r. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody B. z dnia 10 kwietnia 1992 r., a budowa ulicy miała miejsce w czasie, gdy ten teren był własnością Skarbu Państwa. Organy administracji winny rozważyć, czy zwrot działek nr 50/12 i 50/15 jest prawnie i technicznie możliwy i czy taka decyzja będzie mogła być wykonana. Zdaniem skarżącej wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na budowę chodnika stanowiącego część ulicy oraz na budowę dojazdu z tej ulicy na parking z naruszeniem art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może mieć podobne znaczenie w kontekście zwrotu tej nieruchomości jak ewentualne wyzbycie się własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę albo jak oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jest prawdopodobne, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego okaże się, iż zwrot nieruchomości na rzecz pierwotnego właściciela jest niemożliwy pomimo zaistnienia przesłanek z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas decyzja o zwrocie nieruchomości byłaby fikcją prawną, ponieważ w momencie jej wydania byłaby niewykonalna w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa. Taka decyzja byłaby więc nieważna już w momencie jej wydania. Gdyby nawet postępowanie zakończyło się decyzją o zwrocie działek, to w związku z tym, że działki stanowią część pasa drogowego właściciel nie mógłby zagospodarować ich w inny sposób niż są obecnie wykorzystywane /tj. chodnik i dojazd do parkingu/. Organy I i II instancji nie wyjaśniły w pełni stanu faktycznego i nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa. Niezbędne w rozstrzyganiu sprawy jest również wyważenie racji interesu społecznego wyrażającego się w zachowaniu w dotychczasowym stanie A.-N. wraz z chodnikiem i dojazdem do parkingu oraz interesu strony pokrzywdzonej bezprawnym działaniem organów administracji, polegającym na dysponowaniu nabytą nieruchomością niezgodnie z celem, na który została wykupiona. Organy prowadzące postępowanie powinny ocenić czy wystarczającym zadośćuczynieniem dla strony będzie odszkodowanie pieniężne dochodzono na drodze cywilnoprawnej, jeżeli zwrot nieruchomości w naturze nie będzie możliwy. Niemożliwość zwrotu przedmiotowych działek wynika również z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy. W związku z tym niemożliwe jest przekazywanie drogi w całości lub części osobom nie wymienionym w tym przepisie, nawet gdyby miało to nastąpić w trybie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Taką samą zasadę można, zdaniem skarżącej wywnioskować z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi między innymi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Podobny przepis był zawarty również w art. 10 ust. 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżąca zwróciła również uwagę na treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przytoczone przepisy nie mają wprost zastosowania w niniejszej sprawie. Wynika z nich jednak zasada, że grunty zajęte pod drogi publiczne są z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, a osoby które pozbawiono własności tych gruntów mają prawo do odszkodowania. Z przepisów tych wynika również zasada nie przekazywania nieruchomości stanowiących drogi publiczne innym podmiotom, nawet wtedy gdy przysługuje im roszczenie wynikające z przepisów prawa. Skarżąca przyznała, że decyzja Wojewody B. z dnia 10 kwietnia 1992 r. w sprawie komunalizacji działek nr 50/11 i 50/12 została wydana nieprawidłowo, ponieważ na rzecz Miasta I. skomunalizowane nieruchomości, które były częścią drogi wojewódzkiej a obecnie powiatowej. Zdaniem skarżącej nie ma to jednak wpływu na żądania przedstawione w niniejszej skardze. Przytoczone okoliczności potwierdzają słuszność twierdzeń skarżącej o niemożliwości wykonania decyzji o zwrocie działek 50/12 i 50/15. Wojewoda K.-P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 i 1982 nr 11 poz. 79/. Jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia 25 lipca 1975 r. umowa sprzedaży nieruchomości, której zwrotu domagają się spadkobiercy byłej właścicielki nieruchomości została zawarta w oparciu o ten właśnie przepis. Zbędność nieruchomości na cel wskazany w umowie sprzedaży była okolicznością bezsporną. Hotel robotniczy, o którym mowa w umowie nie powstał, nie podjęto również żadnych czynności mogących prowadzić do realizacji takiej inwestycji. Rozważyć należało zatem, czy w sytuacji spełnienia przesłanki zwrotu nieruchomości z art. 136 par. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, inne przepisy mogą stać na przeszkodzie zadośćuczynieniu roszczeniu byłej właścicielki, a obecnie jej spadkobierców. Należy w tym miejscu przywołać przepis art. 2a z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, dodany z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. 1998 nr 106 poz. 668/. Przepis ten stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego polskich dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. 1998 nr 133 poz. 872 ze zm./, który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z przywołanych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa i właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2 a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienionych w tym przepisie. Uznać należy zatem, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych - wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Konsekwencją powyższego poglądu jest uznanie, że zadośćuczynienie na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż jednolity jest pogląd judykatury i nauki prawa administracyjnego, w myśl którego wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany. Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z art. 2a ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /lub w umowie sprzedaży nieruchomości/ lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z powyższego przepisu wynika zatem, że z woli ustawodawcy dopuszczono wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jeśli doszło do przeniesienia prawa własności nieruchomości lub jeśli prawo to zostało dalece ograniczone przez ustanowienie na nim użytkowania wieczystego. Wobec istnienia takich wyłomów od ogólnej zasady zwrotu zbędnej nieruchomości wydaje się, że brak jest przeszkód, by uznać, że ograniczenie dopuszczalności obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest nie mniej istotną przeszkodą w zwrocie nieruchomości niż ustanowienie na niej użytkowania wieczystego i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga obecnie jednoznacznego ustalenia jaka część nieruchomości jest zajęta pod drogę publiczną i ustalenia odszkodowania za pozostałą część nieruchomości - za wyłączeniem jej części zajętej pod drogę publiczną to Sąd, nie będąc związanym granicami skargi z mocy art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje organu I instancji w całości. Nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty skarżącego, dotyczące aktualnego sposobu wykorzystywania części nieruchomości na cele publiczne, nie polegającym jednakże na istnieniu tam drogi publicznej. Żaden przepis nie stoi bowiem na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości na podstawie art. 136 par. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nawet nieruchomość jest wykorzystywana na cele publiczne, lecz nie stanowi drogi publicznej ani nie jest objęta dyspozycją przywołanego powyżej art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezprzedmiotowe było również odwoływanie się skarżącej Gminy do kwestii wykonalności decyzji o zwrocie nieruchomości - w kontekście możliwości użytkowania nieruchomości. Wykonalność decyzji o zwrocie polega bowiem na przeniesieniu prawa własności, natomiast rzeczą odrębną jest możliwość wykonywania w pełnym zakresie prawa własności i władania gruntem przez osobę na rzecz której nastąpił jego zwrot. Na marginesie tylko należy zwrócić uwagę na wadliwość rozstrzygnięcia zawartego w pkt III decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że zawarcie tam sformułowanie o tym, że decyzja jest podstawą do wpisu do księgi wieczystej było zbyteczne, lecz istotniejsze jest uzależnienie wystąpienia z wnioskiem o dokonanie wpisu do księgi wieczystej od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przez osoby na rzecz których orzeczono zwrot nieruchomości. Żaden przepis prawa nie uzależnia prawnorzeczowego skutku decyzji o zwrocie nieruchomości od zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania przez osoby na których rzecz orzeczony został zwrot. Skoro tak to organy administracji nie miały podstaw, by uzależniać od tego wystąpienie z wnioskiem o wprowadzenie zmian w księgach wieczystych. W tym stanie sprawy stwierdzając, że rozpatrujące sprawę organy administracji naruszyły przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, opierając się na przepisach art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.