II SA/Kr 2414/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Barbary S., Janusza M., Roberta M. na decyzję Wojewody M. z dnia 16 lipca 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości - skargę oddala. Decyzją z dnia 16.07.2001 r., (...), Wojewoda M. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Barbary S., Janusza M. i Roberta M. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 25.06.2001 r., (...) orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli części działki nr 715/2, obręb geodezyjny 4, jednostka ewidencyjna K. K. w granicach dawnej parceli gruntowej l. kat. 81/6 byłej gminy katastralnej N.-W. o powierzchni 410 m2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. stwierdził co następuje: przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało że wnioskowana do zwrotu dawna parcela gruntowa l. kat. 81/6 stanowi teren porośnięty trawą, od strony południowej znajduje się na niej chodnik o szerokości 3 m z płyt betonowych. Północną stroną biegnie chodnik asfaltowy i rośnie kilka drzew i krzewów owocowych oraz dwie topole. Decyzją Prezydium Rady Narodowej w K. z 19.01.1954 r., (...), wydaną na podstawie art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/ zostały wywłaszczone parcele gruntowe l. kat. 80/1 i 81/1 dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a mianowicie pod budowę budynku szkolnego i boisk szkolnych i nieruchomość ta została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Natomiast pozostała część nieruchomości odpowiadająca parceli l. kat. 81/6 znajdowała się poza granicami decyzji lokalizacyjnej inwestycji i została wywłaszczona na wniosek Tadeusza M. zgłoszony w trybie art. 23 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jako nie nadająca się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Powyższy tryb wywłaszczenia wywołał dla tej części nieruchomości określone konsekwencje prawne, albowiem zawęził możliwości jej zwrotu, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także części nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Ratio legis zarówno art. 23 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jak i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70 ze zm./ oznacza, że wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1626/94 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 42/ i wbrew twierdzeniom strony odwołującej się zasada ta znajduje zastosowanie nie tylko do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, lecz również do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 23 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ponieważ istotne elementy obu tych norm prawnych są tożsame. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Barbara S., Janusz M. i Robert M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody M. W ocenie skarżących organy orzekające w sprawie nietrafnie powołały się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1626/94, ponieważ dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie przewidywał formy nabycia nieruchomości w drodze umowy, do czego odnosi się ten wyrok. Ponadto pomimo złożenia wniosku o zwrot tylko części działki nr 715/2, przedmiotem rozprawy było rozpoznanie stanu prawnego całej wywłaszczonej nieruchomości i ustalono, że zbędna na cel wywłaszczenia oprócz części działki nr 715/2 jest również część działki nr 717/2 i cała działka 28/2. Jednocześnie wypracowano kompromis polegający na ograniczeniu się właścicieli do zwrotu tylko części działki 715/2. Można wobec tego zakwestionować stanowisko organu I instancji, że nie istnieją przesłanki do zwrotu części nieruchomości nieobjętej decyzją lokalizacyjną. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 31.01.2003 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że stronie skarżącej znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na podstawie norm ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym część nieruchomości wywłaszczona na żądanie właściciela nieruchomości ze względu na brak jej przydatności na dotychczasowe cele może być zwrócona tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega całość lub część nieruchomości, która została wywłaszczona z "urzędu" na określony cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, ale orzecznictwo to nie jest adekwatne obecnie do oceny analogicznych spraw rozpatrywanych pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. W szczególności art. 136 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmiennie niż normy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprost dopuszcza możliwość zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych" na warunkach podobnych do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Przepis ten mianowicie postanawia, że przepis ust. 3, który statuuje prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stosuje odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy. Sens tego przepisu sprowadza się do tego, że tym bardziej zwrotowi podlegają nieruchomości "dowłaszczone" w formach publicznoprawnych na podstawie poprzednich przepisów wywłaszczeniowych. Przepis ten ponadto spełnia te funkcję, że poprzez odwołanie się do postanowień art. 136 ust. 3 ustawy wskazuje na prawne przesłanki zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych", nakazując odpowiednie stosowanie tego przepisu. Przepis ten postanawia, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do postanowień art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. Postanowienia tego nie sposób zastosować wprost do nieruchomości "dowłaszczonych", bowiem decyzja "dowłaszczająca", względnie "umowa dowłaszczająca" nie mogła przewidywać celu wywłaszczenia w takim normatywnym znaczeniu tego terminu, by mógł on stanowić punkt odniesienia do ewentualnego zwrotu nieruchomości. W związku z powyższym w ramach odpowiedniego stosowania postanowień art. 136, ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o którym mowa w art. 136 ust. 4 tej ustawy należy przyjąć, że nieruchomość "dowłaszczona" podlega zwrotowi wówczas, jeżeli w dacie orzekania o jej zwrocie spełnia warunki zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy na jakikolwiek cel publiczny, przy czym obojętne jest, czy równocześnie lub uprzednio zwracana jest lub zwrócona została co najmniej część nieruchomości podstawowej, tj. wywłaszczonej na skonkretyzowany w danym postępowaniu wywłaszczeniowym cel publiczny. W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej w aktualnie obowiązującym stanie normatywnym dopuszczalność zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych" nie powinna budzić żadnych wątpliwości, winna być niezależna od zwrotu nieruchomości podstawowej oraz że ewentualnie punktem odniesienia dla zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" winna być ocena jej wykorzystania na jakikolwiek cel publiczny, a nie tylko na ten cel, który stanowił przyczynę wywłaszczenia podstawowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenia argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że wniosek o zwrot nieruchomości złożony przez skarżących dotyczył wyłącznie byłej parceli katastralnej l. kat. 81/6, stanowiącej część działki ewidencyjnej 715/2 i w trakcie całego postępowania przed organem I instancji, jak również w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący nie podnosili kwestii przedmiotowego zakresu wniosku o zwrot nieruchomości, ograniczając się wyłącznie do żądania zwrotu wymienionej we wniosku nieruchomości. W związku z tym stwierdzenie o "wypracowaniu kompromisu polegającego na ograniczeniu się właścicieli do zwrotu tylko części działki nr 715/2" nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 1. nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżących o zwrot nieruchomości z dnia 18.01.1999 r., którym wszczęli oni postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, zakończone zaskarżoną przez nich decyzją Wojewody M., dotyczył "działki l. kat. 81/6" (...), która odpowiada obecnie części działki ewidencyjnej nr 715/2 i skarżący w trakcie całego postępowania administracyjnego w obu instancjach wniosku tego nie zmodyfikowali. W związku z powyższym ich twierdzenie zawarte w skardze, jakoby ich ograniczenie się do tej części wywłaszczonej nieruchomości było wynikiem kompromisu wypracowanego z organem prowadzącym postępowanie w I instancji, a w rzeczywistości zbędna na cel wywłaszczenia oprócz części działki nr 715/2 jest również część działki nr 717/2 i cała działka 28/2, nie znajduje uzasadnienia we wnioskach skarżących składanych przez nich w postępowaniu administracyjnym. 2. działka ewidencyjna nr 715/2 w części odpowiadającej dawnej parceli gruntowej 81/6 została wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 19.01.1954 r., (...). Decyzja ta, wydana na podstawie art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/ orzekała o wywłaszczeniu parcel gruntowych l. kat. 80/1 i 81/1 dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a mianowicie pod budowę budynku szkolnego i boisk szkolnych. Natomiast pozostała część nieruchomości odpowiadająca parceli l. kat. 81/6 została wywłaszczona na wniosek Tadeusza M. zgłoszony w trybie art. 23 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jako nie nadająca się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Stanowi o tym pkt 1 przedmiotowej decyzji (...) oraz wynika to ze zgromadzonych w aktach sprawy materiałów dowodowych, a w szczególności akt postępowania wywłaszczeniowego, z których wynika (...), że podmiot wywłaszczany - Tadeusz M. wniosek taki o objęcie wywłaszczeniem również parceli gruntowej l. kat. 81/6 rzeczywiście złożył. 3. w związku z powyższymi ustaleniami nie można przyjąć jako zasadnego poglądu wyrażonego w piśmie pełnomocnika skarżących uzupełniającym ich skargę, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości znajdują zastosowanie postanowienia art. 136 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. Zgodnie z tym przepisem postanowienia ust. 3 art. 136 tej ustawy upoważniające właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercę do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część. W wypadku, gdy na cele uzasadniające wywłaszczenie niezbędna jest tylko część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela nieruchomości lub jej użytkownika wieczystego następuje jej nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej. Przepis ten używa pojęcia "nieruchomość" w znaczeniu odmiennym od pojęcia nieruchomości w rozumieniu art. 24-26 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 par. 1 Kc. Biorąc pod uwagę jego treść oraz ratio legis, należy przyjąć, że nieruchomość w rozumieniu tego przepisu oznacza pewną całość gospodarczą, która może składać się z kilku nieruchomości ujawnionych w kilku księgach wieczystych. Podstawowym elementem zawartego w art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazu nabycia w drodze umowy pozostałej części takiej zorganizowanej całości gospodarczej jest niemożność racjonalnego wykorzystania reszty nieruchomości na dotychczasowe cele /mimo, że stanowiłaby ona odrębną nieruchomość w rozumieniu przepisów Kc/. Drugą podstawową przesłanką obowiązku nabycia w drodze umowy części nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia jest żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego objęcia wywłaszczeniem także tej części. Art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma na celu ochronę interesów właściciela nieruchomości i jeśli ten żąda jej nabycia w granicach większych niż jest to niezbędne wnioskodawcy wywłaszczenia, zasadność tego żądania powinna być rozważona przez organ administracyjny w płaszczyźnie ochrony interesów właściciela nieruchomości, o których mowa w tym przepisie, a nie interesów wnioskodawcy wywłaszczenia. Nie budzące wątpliwości postanowienia art. 136 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącego wyłącznie nieruchomości nabytych pod rządami tej ustawy, a więc poczynając od dnia 1.01.1998 r., w drodze umowy przewidzianej w art. 113 ust. 3 tej ustawy oznaczają, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia rozszerzająca art. 136 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którą przepis ten miałby dotyczyć nieruchomości nie tylko nie nabytych w drodze umowy, lecz wywłaszczonych w drodze decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która wprowadza instytucję nabycia pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości w drodze umowy, na jakiej to wykładni oparta jest argumentacja zawarta w piśmie uzupełniającym skargę. Taka rozszerzająca wykładnia postanowień art. 136 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być oceniona jako dopuszczalna analogia, lecz musiałaby być potraktowana jako wykładnia contra legem. Nie można bowiem wbrew wyraźnym postanowieniom art. 136 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmować, że dotyczy on nieruchomości wywłaszczonej w drodze decyzji administracyjnej, a nie nabytej w drodze umowy cywilnoprawnej, a ponadto wywłaszczonej nie po wejściu w życie tej ustawy /po 1.01.1998 r./, lecz w 1954 r., pod rządami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w decyzji organu I instancji, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej,; do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 23 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych znajduje zastosowania zasada sformułowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1626/94 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 42/, zgodnie z którą wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości, wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Ratio legis bowiem art. 23 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jak i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i istotne elementy obu tych norm prawnych były tożsame. Mając na uwadze powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzekł jak w sentencji wyroku.