II SA/Ka 2108/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Dariusza P. na postanowienie Wojewody Ś. z dnia 21 czerwca 2001 r. (...) w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę - uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia 9 maja 2001 r. (...). Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 11 kwietnia 2001 r. (...) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie Gminie Miasta R. na budowę obwodnicy miasta R. od ul. W. w kierunku do ulicy R. Na podstawie art. 108 par. 2 Kpa Prezydent Miasta R. 9 maja 2001 r. wydał postanowienie (...) nadające powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tego postanowienia podał, iż od decyzji o pozwoleniu na budowę wniesiono odwołanie, co może znacznie przedłużyć zakończenie inwestycji. Ponadto na wykonanie inwestycji zawarto umowę na czas określony, zaciągnięto kredyt, przygotowano plany organizacji ruchu na czas robót i zsynchronizowano go w sposób pozwalający na uniknięcie paraliżu komunikacyjnego miasta. Stwierdził, iż realizacja inwestycji przedłużyła się już o rok na skutek odwołań i wywłaszczeń, a wywierana jest presja społeczeństwa na jej zakończenie. Zażalenie na to postanowienie wnieśli Marzena i Dariusz P. domagając się jego uchylenia. Zarzucili, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie znajduje oparcia w treści przepisu art. 108 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślili, iż wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, a przesłanką nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędność niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie. Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia 21 czerwca 2001 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, iż zgodnie z art. 108 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego podstawą wydania postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę był interes społeczny w postaci budowy obwodnicy miasta, która jest celem publicznym, o określonym dla tego celu sposobie finansowania. Ponadto organ odwoławczy w wyniku odwołania złożonego przez Marzenę i Dariusza P., od decyzji o pozwoleniu na budowę, wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Na postanowienie Wojewody Ś. Dariusz P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wniósł o uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia 9 maja 2001 r. (...) oraz o uchylenie postanowienia Wojewody Ś. z dnia 21 czerwca 2001 r. (...). Zarzucił, iż rozstrzygnięcie objęte wzmiankowanymi postanowieniami narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 108 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż zgodnie z tym przepisem można było nadać decyzji o pozwoleniu na budowę rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący stwierdził, iż interes społeczny nie może stanowić podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przez Prezydenta Miasta R. została wydana w okoliczności pełnego dysponowania przez Gminę terenem inwestycji, a fakt wstrzymania z urzędu wykonalności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości skarżących nie był znany organowi odwoławczemu. Ponadto brak jest przyczyn do uchylenia zaskarżonych postanowień, gdyż odniosły one skutek - inwestycja została zrealizowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zdaniem Sądu z naruszeniem treści art. 108 par. 1 Kpa. Przepis ten zawiera zamknięte wyliczenie okoliczności uzasadniających nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadając taki rygor organ I instancji nie przedstawił wprost, na których z tych okoliczności się oparł. Z treści uzasadnienia jego postanowienia zdaje się przy tym wynikać, iż przesłanką podjęcia tego orzeczenia było uwzględnienie "innego interesu społecznego" w rozumieniu treści tego przepisu. Taką też podstawę swojego postanowienia podał organ odwoławczy akceptując przy tym w pełni uzasadnienie organu I instancji interes ten wykazujący i powołując się na działanie tego organu w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu uznanie to nie obejmuje jednak w świetle treści art. 108 par. 1 Kpa istnienia jednej z wymienionych w tym przepisie okoliczności /podlegających ochronie dóbr/, których zaistnienie jest dla zastosowania tego przepisu konieczne a nie może być domniemane. Nie można zaś utożsamiać zdaniem Sądu z "innym interesem społecznym" celowości szybkiego wykonania decyzji, warunkowanej realizacją wcześniej zaplanowanych działań, jeżeli planowanie to nie było w pełni racjonalne. Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia zdaniem Sądu w niniejszej sprawie. Organy obu instancji dla uzasadnienia swoich postanowień powołały się na wiążące inwestora umowy z wykonawcami robót budowlanych, umowę kredytową i potrzebę synchronizacji spornych robót z innymi robotami w zakresie infrastruktury komunikacyjnej na terenie Miasta R. Przy podejmowaniu tych wszystkich związanych ze sporną inwestycją działań Gmina Miasta R. powinna jednak bezwzględnie uwzględnić prawo zainteresowanych stron do wyczerpania przysługujących im środków odwoławczych, zwłaszcza w sytuacji gdy sprzeczność ich interesów z interesem Gminy była oczywista i wiadoma. Pomijanie tych kwestii w planowaniu harmonogramu i terminarza przewidzianych do realizacji zadań nie można ocenić pozytywnie. W konsekwencji niedociągnięcia w tym względzie nie mogą usprawiedliwiać nadania decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności, z powoływaniem się na niezbędność ochrony interesu społecznego. Już tylko z tego względu postanowienia organu obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Nadto należy stwierdzić, iż u podstaw instytucji nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności leży założenie poprawności legalności tej decyzji. Rygor nie powinien być zatem co do zasady nadawany decyzji, jeżeli zachodzą wątpliwości czy uzyska ona przymiot ostateczności i wykonalności. W niniejszej sprawie już postanowienie organu I instancji zostało wydane po wniesieniu do NSA skargi na decyzję o wywłaszczeniu działek stanowiących własność skarżących, na których kwestionowana inwestycja miała być realizowana. W takim przypadku zachodzi zaś sytuacja o jakiej mowa w art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 553 ze zm./, którą organy obu instancji powinny z urzędu uwzględnić, a tego nie zrobiły. W konsekwencji doszło do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji opartej na innej decyzji, co do której istniał obowiązek wstrzymania jej wykonania, do którego to wstrzymania doszło postanowieniem Wojewody Ś. z dnia 15 maja 2001 r. (...) /zobacz w tym względzie wyrok tut. Sądu z dnia 29 maja 2003 r. II SA/Ka 1906/01/. W konsekwencji doszło do uchylenia przez NSA decyzji organów obu instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nadanie kwestionowanego rygoru natychmiastowej wykonalności było zatem również sprzeczne z ratio legis tej instytucji prawnej, co samo w sobie stanowi podstawę uchylenia postanowień organów obu instancji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o NSA. O kosztach postępowania sądowego /w tym i zastępstwa adwokackiego/ orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.