III SA 1908/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Nadzorczej Banku Wschodniego S.A. na uchwałę Komisji Nadzoru Bankowego z dnia 20 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie ustanowienia Zarządu Komisarycznego - skargę oddala. Powołując się na art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe /t.j. Dz.U. 2002 nr 72 poz. 665/, Komisja Nadzoru Bankowego ustanowiła z dniem 21 czerwca 2002 r. na okres do 31 października 2002 r. Zarząd Komisaryczny w Banku Wschodnim S.A. w B. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwale tej zarzucono rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, a w szczególności art. 142-145 ustawy w związku z art. 20 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 107 Kpa w związku z art. 11 ust. 2 i art. 145 ust. 2 Prawa bankowego, wnosząc o: - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako wyczerpującej znamiona art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, ewentualnie; - o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości ze wskazaniem dla Komisji Nadzoru Bankowego na konieczność zastosowania wobec skarżącego środków wskazanych w ustawie Prawo bankowe, adekwatnych do sytuacji prawnej w aspekcie bezwzględnie obowiązujących norm Prawa bankowego w Banku Wschodnim S.A. według stanu na dzień wydania zaskarżonej uchwały i ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu oraz z powołaniem na wszystkie istotne okoliczności sprawy, których zaskarżona decyzja nie zawiera. Jak podniesiono w skardze, Bank Wschodni S.A. od maja 2000 r. przystąpił do tworzenia i przedstawił nadzorowi bankowemu program naprawczy, przewidziany przepisami Rozdziału 12 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe. I tak jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, Bank opracował i przedłożył program naprawczy, czterokrotnie, a łącznie sześciokrotnie modyfikując jego założenia w uzgodnieniu z KNB. W świetle powyższych okoliczności uznano, że pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w petitum uchwały KNB, a jej uzasadnieniem występuje istotna sprzeczność, a treść uzasadnienia przywołuje w znacznej części okoliczności potwierdzające, że zaskarżona uchwała wydana została niezgodnie z prawem. W ocenie Rady Nadzorczej, norma art. 145 ust. 1 Prawa bankowego przewiduje możliwość ustanowienia nadzoru komisarycznego w przypadku wystąpienia jednej z dwóch przesłanek: 1/ w przypadku, gdyby zarząd banku nie przekazał programu naprawczego zgodnie z art. 142 ust. 1, bądź 2/ gdyby realizacja tego programu okazała się nieskuteczna. Bezsporne w niniejszej sprawie, bo jednoznacznie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest to, że Bank przekazał program naprawczy Banku w kilku nawet wersjach, bezsporne jest też to, że w związku z uwagami KNB, żadna z przedmiotowych wersji nie uzyskała ostatecznej akceptacji Komisji. Akceptacja programu naprawczego, o której wspomniano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest więc ze strony KNB, niezbędną do podjęcia postępowania naprawczego przez Bank /vide: Komentarz do Prawa bankowego pod red. Eugenii Fojcik-Mastalskiej, wyd. 2, Wyd. Praw., W-wa 2002 r., str. 619: "Program naprawczy weryfikowany jest przez KNB, aczkolwiek nie przewidziano osobnego aktu jego zatwierdzenia. Program naprawczy nie mógłby być oczywiście wykonywany bez akceptacji KNB. Komisja mogłaby zlecić bankowi uzupełnienie programu lub jego ponowne opracowanie"/, co miało miejsce w niniejszej sprawie i co m.in. wyłączało, z prawnego punktu widzenia, prawo KNB do ustanowienia w Banku zaskarżoną uchwałą Zarządu Komisarycznego, na podstawie przesłanki wskazanej powyżej w pkt 1. Przedmiotem uzgodnień Banku z KNB w tym okresie była m.in. kwestia rzetelności oceny sytuacji własnej przez Bank, która po przeprowadzeniu dwóch kolejnych badań audytorskich potwierdziła rację oceny sytuacji po stronie Banku. W zakresie weryfikacji oceny sytuacji własnej Banku, jak to wskazano powyżej, przedstawiono dwa rozbieżne badania audytorów, które potwierdziły stanowisko Banku, co KNB milcząco zaakceptowała, pozwalając na dalsze działania Banku i prowadzenie polityki uzdrawiającej jego sytuację ekonomiczną, pomimo braku zaakceptowania programu naprawczego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazano, co oznacza zawarte tam twierdzenie, że brak było uwiarygodnienia założeń dotyczących pozyskania kapitałów, podczas gdy Bank występował z konkretnymi w tym zakresie wnioskami, oferując KNB do zaakceptowania inwestorów z kręgu dotychczasowych akcjonariuszy, a także spośród innych podmiotów. Nie bez znaczenia, dla oceny aktywności Banku w tym okresie, jest fakt podjęcia przez Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy uchwał o podwyższeniu kapitału akcyjnego Banku i złożeniu do KNB wniosku o zgodę na objęcie podwyższonego kapitału przez jednego z dotychczasowych akcjonariuszy. I również nie bez znaczenia dla oceny, tym razem zgodności podjęcia zaskarżonej decyzji z prawem jest fakt, że akcjonariuszowi temu KNB odmówiła przedmiotowej zgody. Powyższe stanowisko KNB zmusiło Bank do podjęcia intensywnych działań w zakresie poszukiwania inwestora zewnętrznego. Według Rady Nadzorczej, w sprzeczności z prawem pozostaje podany w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zarzut, że potencjalni inwestorzy nie zgłosili wniosku do KNB o wydanie zgody na nabycie akcji Banku, do czasu wydania zaskarżonej uchwały. Prawo bankowe nie przewiduje takiego zachowania potencjalnego inwestora - a priori - przed podjęciem przez niego ostatecznej decyzji o objęciu określonego pakietu akcji Banku. Nie podlega w niniejszej sprawie kwestii okoliczność, że Bank prowadził takie rozmowy za wiedzą KNB, ale także nie może podlegać również kwestii, że żaden przepis prawa nie przewiduje represji dla podmiotu z tytułu odpowiedzialności za brak decyzji osób trzecich, co sugeruje treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Wskazano ponadto, iż z samego tylko uzasadnienia zaskarżonej uchwały jasno wynika, że od złożenia przez Bank pierwszego programu naprawczego, obie strony Bank i KNB ściśle ze sobą współpracowały, a podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzut, że Bank nie obniżył oprocentowania depozytów, zgodnie z sugestią KNB, nie znajduje oparcia w prawie. Zwrócono wstępnie uwagę, że sama okoliczność wystąpienia po raz pierwszy w historii Banku straty bilansowej, spowodowała wykorzystanie przez KNB, z oczywistym naruszeniem prawa, najostrzejszego środka nadzoru w postaci wprowadzenia Zarządu Komisarycznego. Tymczasem ustawa Prawo bankowe w powyższym zakresie daje KNB szereg innych instrumentów, mających wpływ na efektywność realizowanych działań naprawczych w Banku, z których z żadnego, objętego kolejnymi normami art. 143, art. 144 Prawa bankowego, nadzór bankowy w okresie 2 lat od złożenia pierwszego programu naprawczego przez Bank Wschodni S.A. nie skorzystał. W tym zakresie komentatorzy formułują tezę, że: "Ocena efektywności programu z jego należytego wykonania /art. 143 par. 1/ należy do KNB. Ocena negatywna uzasadnia zastosowanie środków prawnych /nadzorczych/, przewidzianych w tym przepisie /art. 143 ust. 1/"- oprac. cyt. str. 620. Konieczność gradacji stosowanych przez nadzór bankowy środków podnosi wielokrotnie orzecznictwo i doktryna. O tym, że środki nadzorcze stosowane winny być według intencji ustawodawcy, zgodnie z gradacją wynikającą z ich uszeregowania w ustawie, świadczy stanowisko komentatorów, wyrażone na str. 621 cytowanego wyżej opracowania: "Dopiero /przypis autora/ - niewykonanie przez bank zakazów i nakazów z art. 143 ust. 2 pkt 1 i 2 może uzasadniać skorzystanie przez KNB z ogólnych środków nadzorczych /typu represyjnego, art. 138/ lub wprowadzenia sanacji komisyjnej /art. 145 ust. 1/". Podniesione w mniejszej skardze naruszenie prawa, zdaniem Skarżącego ma charakter rażący. Zaistniałe bowiem naruszenia, spowodowały ogromne skutki społeczne i gospodarcze, co zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, przesądza o rażącym charakterze naruszenia prawa. "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie "rażącego" naruszenia prawa wynika nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównywania treści art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów /por. art. 417 par. 1 Kpc/, a także faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa na równi z naruszeniem rażącym, tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej" (...) oraz, że "Oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym do uznania naruszenia prawa za rażące. Rażące naruszenie prawa różni się od zwykłego naruszenia przepisu prawa takimi cechami, jak gospodarczymi lub społecznymi skutkami naruszenia, których powołanie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie" /wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1987 r. IV SA 929/86 - GAP 1989 nr 13 str. 43, wyrok NSA z dnia 3 marca 1989 r. IV SA 1176/88 - GAP 1989 nr 23 str. 44 z komentarzem H. Starczewskiego/. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, zauważono, iż w mniemaniu Rady Nadzorczej przedstawienie przez zarząd banku jakiegokolwiek programu naprawczego - nawet zawierającego nieuprawdopodobnione założenia i nie rokującego naprawy sytuacji finansowej banku - uniemożliwia KNB ustanowienie zarządu komisarycznego w takim banku. Teza ta stoi jednak w sprzeczności z samą istotą nadzoru bankowego i rolą Komisji Nadzoru Bankowego w tym zakresie. Jak zaznaczono w odpowiedzi na skargę, zgodnie z art. 145 ust. 1, w związku z art. 142 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, przesłankami ustanowienia zarządu komisarycznego w banku są: a/ nieprzekazanie Komisji Nadzoru Bankowego programu postępowania naprawczego banku z własnej inicjatywy przez zarząd banku niezwłocznie w sytuacji powstania straty bilansowej bądź groźby jej wystąpienia, albo powstania niebezpieczeństwa niewypłacalności banku, b/ nieskuteczność realizacji przedstawionego KNB przez zarząd banku programu postępowania naprawczego. Z analizy powołanych wyżej przepisów wynika bezspornie, iż obowiązkiem zarządu banku - w sytuacji powstania straty, groźby jej wystąpienia albo powstania niebezpieczeństwa niewypłacalności - jest opracowanie i przekazanie KNB programu naprawczego. Nieprzekazanie takiego programu przez zarząd z własnej inicjatywy stanowi już przesłankę ustanowienia zarządu komisarycznego, ponieważ oznacza sytuację, gdy "zarząd banku nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 142 ust. 1" /art. 145 ust. 1 ustawy Prawo bankowe/. Komisja Nadzoru Bankowego ma w takim przypadku wybór pomiędzy natychmiastowym ustanowieniem w banku zarządu komisarycznego albo zastosowaniem innych środków, w tym również wezwania zarządu do opracowania programu postępowania naprawczego - zgodnie z art. 142 ust. 2 ustawy Prawo bankowe - /L. Góral w "Prawo Bankowe Komentarz" pod red. E. Fojcik-Mastalskiej, Warszawa 1999, str. 305 i następnie B. Smykla w "Prawo Bankowe Komentarz" pod red. W. Góralczyka jr., Warszawa 1999, str. 517/. Istotą działań Komisji Nadzoru Bankowego w odniesieniu do programu postępowania naprawczego jest jego ocena pod względem jego przydatności dla celów sanacji banku. Ustawa Prawo bankowe, ani żadne inne przepisy nie precyzują zawartości programu. W literaturze przedmiotu przyjęto, że "ocena jakości programu postępowania naprawczego należy tylko do Komisji Nadzoru Bankowego" /B. Smykla w "Prawo Bankowe Komentarz" pod red. W. Góralczyka jr. Warszawa 1999, str. 512/. W związku z tym oczywiste jest, że tylko program rokujący - w ocenie Komisji Nadzoru Bankowego - poprawę sytuacji finansowej banku, może zostać uznany za program istniejący /"rzeczywiście przedstawiony"/. Należy również zwrócić uwagę, iż w art. 142 ust. 1 ustawa Prawo bankowe mówi, że zarząd ma obowiązek przedstawić program i "zapewnić jego realizację", program zatem musi być realizowalny, czyli opierać się na realnych podstawach. W tym kontekście liczba przedstawianych programów nie ma znaczenia, jeżeli żaden z nich nie mógł być uznany za podstawę efektywnych działań naprawczych banku. Nie zgodzono się też ze stwierdzeniem, jakoby bank wszczął procedurę wdrażania założeń programu. Na poparcie tej tezy skarżący stwierdza, że gdyby bank "nie wdrażał tej procedury w sposób efektywny i odpowiadający oczekiwaniom nadzoru bankowego, to KNB nie pozostawałaby bezczynna od maja 2000 r. do czerwca 2002 r.". Po pierwsze - nieprawdą jest jakoby Komisja Nadzoru Bankowego nie stosowała w stosunku do banku w tym okresie środków i sankcji nadzorczych. Po drugie, ponieważ bank nie przedstawił żadnego zaakceptowanego przez Komisję Nadzoru Bankowego programu naprawczego, nie mógł w związku z tym wszcząć żadnej procedury wdrażania jego założeń. Zdaniem Komisji Nadzoru Bankowego nieprawdziwe jest również stwierdzenie zawarte w skardze, że program naprawczy był "modyfikowany w uzgodnieniu z KNB". Komisja Nadzoru Bankowego nie uzgadnia i nie dyskutuje z bankami na temat programów naprawczych. Z korespondencji, która znajduje się w aktach sprawy i dotyczy tej kwestii jednoznacznie wynika, iż Komisja zwracała uwagę zarządu banku na błędy i niedociągnięcia opracowanych programów, brak uzasadnienia i potwierdzenia szczególnie istotnych założeń programowych /przede wszystkim w zakresie dekapitalizowania/ oraz wskazywała na obszary podwyższonego ryzyka w działalności banku, na które zarząd banku powinien zwrócić szczególną uwagę. Komisja Nadzoru Bankowego wielokrotnie podkreślała, iż w przedstawianych przez zarząd banku programach zakładano dekapitalizowanie i wiązano przyszłą strategię z inwestorami, którzy nie zgłaszali do Komisji wniosku, w związku z zamiarem nabycia akcji banku, o czym mówi art. 25 ust. 1 ustawy Prawo bankowe. Z powyższego wynika bezspornie, że nie było żadnej wewnętrznej sprzeczności uchwały Komisji Nadzoru Bankowego w sprawie ustanowienia w banku zarządu komisarycznego, gdyż zarząd banku nie przedstawił programu, który mógłby zostać uznany za program naprawczy i uzyskałby akceptację KNB. Jednocześnie w uchwale wykazano, że sytuacja banku była tak trudna /straty poniesione przez bank przekraczały znacznie jego fundusze własne/, że gdyby inwestor - na prośbę Komisji Nadzoru Bankowego - nie wyraził zgody na udział w procesie restrukturyzacji banku. Komisja zmuszona zostałaby do zawieszenia działalności banku i zgłoszenia wniosku o ogłoszenie jego upadłości. Jak podkreślono powyżej, w skardze zawarte zostało nieprawdziwe stwierdzenie o bezczynności Komisji i nie podejmowaniu działań nadzorczych wobec banku w okresie od maja 2000 r. do czerwca 2002 r. Ponieważ stwierdzenie to zostało sformułowane przez przewodniczącego rady nadzorczej banku świadczyć może bądź o braku zainteresowania tego organu sprawami banku i nienależytym sprawowaniu przez organ ten ustawowych funkcji, bądź też celowym działaniu zmierzającym do wprowadzenia Sądu w błąd. Jest rzeczą oczywistą, iż wobec stale pogarszającej się sytuacji banku, braku efektywnych działań ze strony jego władz zmierzających do ustabilizowania sytuacji finansowej, od 2000r. bank musiał zostać objęty szczególnym nadzorem, czego wyrazem był szereg działań nadzorczych. a/ w dniu 10 maja 2000 r., na podstawie art. 138 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo bankowe, - udzielono upomnienia członkom Zarządu Banku, - zalecono Bankowi zaniechanie reklamy w lokalnych środkach masowego przekazu w zakresie gromadzenia depozytów, oraz na podstawie art. 142 ust. 3 ustawy Prawo bankowe zobowiązano Bank do wszczęcia postępowania naprawczego i opracowania programu postępowania naprawczego. b/ w dniu 7 września 2000 r., na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy Prawo bankowe, zlecono firmie KPMG Sp. z o.o. przeprowadzenie badania sprawozdania finansowego Banku sporządzonego na datę 31.08.2000 r., c/ w dniu 21 grudnia 2000 r. uchwałą (...) na podstawie art. 143 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo bankowe, zażądano od zarządu banku zwołania Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy w celu rozpatrzenia sytuacji banku i podjęcia uchwał umożliwiających zaprojektowanie efektywnych działań sanacyjnych, w tym o pokryciu straty i o podwyższeniu funduszy własnych o kwotę od 40 do 50 mln zł, d/ w dniu 21 grudnia 2000 r. uchwałą (...) na podstawie art. 138 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo bankowe, ograniczono zakres działalności Banku poprzez zakaz: /1/ udzielania kredytów, pożyczek pieniężnych, gwarancji bankowych i poręczeń dla osób i podmiotów powiązanych z bankiem w sposób określony w art. 79 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, /2/ udzielania kredytów, pożyczek pieniężnych, gwarancji bankowych i poręczeń firmom zajmującym się działalnością leasingową, /3/ prowadzenia działalności faktoringowej, e/ w dniu 21 grudnia 2000 r. uchwałą (...), na podstawie art. 141 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, nałożono kary pieniężne na członków Zarządu Banku w maksymalnej wysokości tj. trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia brutto, f/ w dniu 22 grudnia 2000 r., na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, zalecono Bankowi m.in.: - obniżenie oprocentowania rachunków bieżących, pomocniczych, rachunków lokat terminowych oraz rachunków oszczędnościowych - wkładów pieniężnych do poziomu mediany oprocentowania wkładów na rynku bankowym, - wprowadzenie do ksiąg Banku wszystkich niezbędnych korekt wskazanych przez firmę KPMG Sp. z o.o., g/ w kwietniu 2001 r. przeprowadzono w banku inspekcję problemową, której celem było zbadanie rzetelności prezentowanego w sprawozdaniu rocznym wyniku finansowego za 2000 r., - w dniu 6 czerwca 2001 r. na wniosek banku uchwałą (...), na podstawie art. 154 par. 1 i par. 2 Kpa, zmieniono uchwałę (...) z dnia 21 grudnia 2000 r. wydłużając okres podwyższenia funduszy własnych z trzech do sześciu miesięcy od dnia powzięcia uchwały tj. do dnia 15 sierpnia 2001 r., - w dniu 13 czerwca 2001 r. na podstawie art. 135 ustawy Prawo bankowe, zlecono firmie "P." Sp. z o.o. ponowne badanie sprawozdania finansowego Banku sporządzonego na datę 31 grudnia 2000 r. zweryfikowanego wcześniej przez firmę "E." Sp. z o.o., - w dniu 6 grudnia 2001 r., na podstawie art. 138 ustawy Prawo bankowe, zalecono Bankowi obniżenie oprocentowania depozytów poniżej średniej oprocentowania stosowanego przez 10 największych banków komercyjnych oraz zobowiązano Bank do opracowania i przedstawienia KNB planu restrukturyzacji, który miał być integralną częścią przyszłego programu postępowania naprawczego, - w maju i czerwcu 2002 r. przeprowadzono inspekcję kompleksową w banku na datę 31 marca 2002 r., która wykazała, iż łączne straty banku kształtują się na poziomie 71 mln zł. Również inna sprawa podnoszona przez wnoszącego skargę nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. Przewodniczący rady nadzorczej stwierdził bowiem, że kwestionowana przez nadzór bankowy poprawność sporządzanych przez bank sprawozdań finansowych, w tym również rocznego sprawozdania za 2000 r. "potwierdziła rację oceny sytuacji po stronie banku". Tymczasem na zlecenie Komisji Nadzoru Bankowego, wydane w trybie art. 135 ustawy Prawo bankowe, dwukrotnie niezależni biegli rewidenci dokonali weryfikacji sprawozdań finansowych banku. Pierwsze badanie zostało zlecone firmie KPMG, a badaniem objęto sprawozdanie banku za okres od 1 stycznia 2000 r. do 31 sierpnia 2000 r. Audytor z uwagi na skalę stwierdzonych nieprawidłowości w banku odstąpił od wydania opinii o badanym sprawozdaniu. Stwierdził także, iż na podstawie przedstawionych przez bank materiałów i informacji nie był w stanie ocenić portfela kredytowego oraz wymaganego poziomu rezerw celowych na te zaangażowania kredytowe, a także ustosunkować się do wartości posiadanych udziałów banku w podmiotach leasingowych. Audytor zaproponował bankowi wprowadzenie korekt do ksiąg w łącznej wysokości 21.413 tys. zł. Wprowadzenie tychże korekt powodowałoby wykazanie przez bank straty na datę badania tj. 31 sierpnia 2000 r. w kwocie 19.691,7 tys. zł. Wyniki tego badania, które Komisja Nadzoru Bankowego uzyskała w grudniu 2000 r., były podstawą do zastosowania wobec banku wielu środków nadzorczych. Drugi raz Komisja zleciła niezależnemu biegłemu rewidentowi zbadanie sprawozdania finansowego sporządzonego przez zarząd banku na dzień 31 grudnia 2000 r. Sprawozdanie to zweryfikowane przez biegłego rewidenta zatrudnionego przez bank wykazywało na koniec 2000 r. zysk netto w kwocie 249,77 tys. zł. Po zweryfikowaniu ksiąg banku przez biegłego rewidenta na zlecenie Komisji Nadzoru Bankowego, bank poprawił sprawozdanie finansowe i wykazał na tą samą datę stratę netto w kwocie 191,81 tys. zł. Wykazanie przez bank wyniku finansowego w takiej wysokości było możliwe z uwagi na następujące działania: - rozwiązanie rezerwy ogólnej na kwotę 3.300 tys. zł, - uzyskania /po dacie pierwszego badania/ dodatkowych zabezpieczeń prawnych należności /głównie w postaci zastawu na akcjach i poręczeń/, które umożliwiły odstąpienie przez bank od tworzenia rezerw na kwotę 7.141 tys. zł, - spłatę należności zagrożonych przez dłużników, co umożliwiło bankowi rozwiązanie rezerw celowych na kwotę 967 tys. zł. Brak rzetelności biegłego rewidenta, który zweryfikował roczne sprawozdanie finansowe na zlecenie banku był przedmiotem wniosku Komisji do Krajowej Izby Biegłych Rewidentów o wszczęcie postępowania wyjaśniającego. W świetle wyników przeprowadzonego postępowania biegłemu rewidentowi przedstawiono zarzut nierzetelnego przeprowadzenia badania sprawozdania finansowego banku za 2000 r. oraz naruszenie postanowienia normy 4 wykonywania zawodu biegłego rewidenta, jak i naruszenie art. 17 ustawy z dnia 13 października 1994 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie. Krajowy Sąd Dyscyplinarny przy Krajowej Izbie Biegłych Rewidentów uznał biegłego rewidenta za winnego w części zarzuconych mu czynów i wymierzył mu karę dyscyplinarną. Uwzględniając przedstawione fakty, za nieprawdziwe należy uznać stwierdzenia o rzekomych wynikach badania potwierdzających stanowisko banku, jak i o milczącej akceptacji Komisji pozwalającej na "dalsze działania banku i prowadzenie polityki uzdrawiającej jego sytuację ekonomiczną, pomimo braku zaakceptowanego programu naprawczego". Jednocześnie paradoksem wydaje się formułowanie wniosku o jakimkolwiek prowadzeniu polityki uzdrawiającej przez bank w sytuacji, gdy ponosił on straty i jego sytuacja z miesiąca na miesiąc pogarszała się. Nie zgodzono się ze stwierdzeniami zawartymi w skardze o rzekomej aktywności banku, czego przejawem miały być podejmowane uchwały przez Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy o podwyższeniu kapitału akcyjnego. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż w dniu 20 grudnia 2000 r. Komisja Nadzoru Bankowego uchwałą (...) zwróciła się do zarządu banku z żądaniem zwołania NWZA w celu podjęcia uchwał w sprawie: - rozpatrzenia sytuacji banku, - podjęcia uchwały o pokryciu straty bilansowej, - powzięcia uchwały o podwyższeniu funduszy własnych o kwotę od 40 mln zł do 50 mln zł w okresie nie dłuższym niż trzy miesiące od daty powzięcia uchwały. Jednak bank do dnia dzisiejszego nie został dekapitalizowany. Zarówno w 2000 r., jak i w 2001 r. zarząd banku otwierał kolejne emisje akcji, które nie znajdowały nabywców, tak wśród inwestorów zewnętrznych, jak i pośród dotychczasowych akcjonariuszy. Prowadzone negocjacje z potencjalnymi inwestorami kończyły się fiaskiem. Złożony wniosek do KNB przez jednego z dotychczasowych akcjonariuszy, o którym wspomniano w skardze, został wycofany przez bank. W związku z tym nieprawdziwa jest informacja o odmowie zgody dla tego akcjonariusza. W świetle treści wspomnianego wyżej przepisu art. 25 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, który na osoby zamierzające objąć lub nabyć akcje banku nakłada obowiązek wystąpienia do Komisji Nadzoru Bankowego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie prawa głosu na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy, zaskakująca jest - dokonana przez skarżącego - ocena rzekomej niezgodności z prawem zawartego w uzasadnieniu do uchwały Komisji stwierdzenia o braku zgłoszenia wniosków do KNB o stosowne zezwolenia dla inwestorów, z którymi bank wiązał przyszłą strategię działania w opracowanych i przedstawianych Komisji programach naprawczych. Komisja Nadzoru Bankowego nie oczekuje od inwestorów, że bez dogłębnego zapoznania się z sytuacją banku podejmą decyzję o inwestycji kapitałowej, świadczyłoby to bowiem o braku profesjonalizmu takiego inwestora oraz mogłoby podważać jego wiarygodność i czystość intencji. Komisja natomiast oczekuje od banku, że dopiero po przeprowadzeniu uzgodnień z inwestorem, na ich podstawie przedstawi program zawierający strategię działania, a zatem żeby opracowany program zawierał realne plany i zamierzenia. Jeśli taka strategia jest uzgodniona i wypracowana, a inwestor zamierza objąć akcje banku to powinien bezwzględnie zwrócić się - zgodnie z wyżej wymienionym przepisem - do Komisji o wydanie stosownego zezwolenia. Zamieszczone w uzasadnieniu stwierdzenie miało również na celu wykazanie, że przez ponad 2 lata prowadzone przez bank działania w zakresie pozyskania inwestora nie przyniosły żadnych efektów. Podkreślenia wymaga także, że kierowani do banku inwestorzy krajowi i zagraniczni rezygnowali z inwestycji wskazując na brak możliwości porozumienia się z dotychczasowymi głównymi akcjonariuszami, bądź też na zbyt duże ryzyko związane z inwestycją. Nie uznano za udowodnioną, sformułowaną w skardze tezę o rzekomej ścisłej współpracy pomiędzy bankiem i Komisją Nadzoru Bankowego. W związku z sytuacją finansową oraz poziomem występującego ryzyka, bank zobowiązany był do przekazywania KNB i do nadzoru bankowego szeregu informacji na temat sytuacji własnej, prowadzonych działaniach związanych z realizacją harmonogramu działań związanych z realizacją zaleceń poinspekcyjnych. Wszystkie te okoliczności i zalecenia Komisji wpływać powinny na kształt opracowywanego programu naprawczego. W związku z tym w przedstawianych - w decyzji o ustanowieniu zarządu komisarycznego - zarzutach do kolejnych opracowań banku znalazło się stwierdzenie o braku uwzględnienia w założeniach programowych zalecenia dotyczącego obniżenia stosowanego przez bank oprocentowania produktów depozytowych. Zalecenie to, tak jak i wszystkie zalecenia kierowane do każdego banku znajduje swoją podstawę prawną w art. 138 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, w związku z art. 133 ust. 1 tejże ustawy. W świetle powyższego za chybiony uznano zarzut skarżącego, iż zalecenie to nie znajduje oparcia w prawie. Nieprawdziwe jest także - jak zaznaczono - stwierdzenie zawarte w skardze o rzekomym pierwszym w historii banku wystąpieniu straty bilansowej na koniec 2001 r. Bank ponosił straty już w 2000 r., co potwierdzone zostało w zrealizowanym na zlecenie KNB badaniu sprawozdania finansowego za osiem miesięcy 2000 r. Również w sprawozdaniu finansowym na koniec 2000 r. i w miesięcznych sprawozdaniach przekazywanych do NBP w 2001 r. była wykazana przez bank strata bilansowa. W kontekście przedstawionych powyżej działań nadzorczych podejmowanych w stosunku do banku, nie zgodzono się z prezentowanym w skardze poglądem, iż Komisja nie wykorzystywała innych instrumentów nadzorczych. W ocenie skarżącego, decyzja Komisji Nadzoru Bankowego "podjęta została w formie naruszającą normę przepisów proceduralnych, w szczególności (...) art. 107 Kpa, mającego na zasadzie art. 11 ustawy Prawo bankowe zastosowanie w niniejszej sprawie". W dalszej części skarżący podkreśla - jego zdaniem - "lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak precyzyjnego powołania okoliczności, na podstawie których została ona podjęta", co skarżącemu "utrudnia możliwość merytorycznej polemiki i jest już istotnym zarzutem". Jak podkreślono w odpowiedzi na skargę, uzasadnienie decyzji precyzuje w dostatecznym zakresie: - na której z przesłanek wyszczególnionych w art. 145 ust. 1 ustawy Prawo bankowe Komisja Nadzoru Bankowego oparła decyzję, - co powodowało, że żaden z przedstawionych przez bank programów nie mógł zostać uznany za program naprawczy banku. Dodatkowo wskazano na bardzo trudną sytuację banku oraz treść opinii audytora badającego sprawozdanie finansowe banku za 2001 r. Przewodniczący rady nadzorczej, powołując się na tą opinię audytora, pomija w swojej skardze bardzo istotny element, że w dacie wydania opinii bank prowadził jeszcze negocjacje zmierzające do pozyskania inwestora. Audytor podkreślił jednak, że "gdyby te działania zakończyły się niepowodzeniem, przyjęta przez bank zasada kontynuacji działalności mogłaby okazać się niewłaściwa". Zatem wobec niepowodzenia prowadzonych negocjacji i wycofaniu się ostatniego z inwestorów istniała realna groźba konieczności wdrożenia procedury upadłościowej. Podniesiono wreszcie, że także powołana w skardze okoliczność rzekomego rażącego naruszenia prawa przez Komisję Nadzoru Bankowego decyzją, powodującą ogromne skutki społeczne i gospodarcze, nie znajduje uzasadnienia w istniejącym stanie faktycznym. Każda decyzja podejmowana w trybie nadzoru może wywołać zaniepokojenie wśród klientów banku. Jednakże o wiele bardziej dotkliwe skutki gospodarcze i społeczne dla klientów banku miałaby decyzja o upadłości banku. Bezsprzecznym jest, uwzględniając sytuację banku, że Komisja zmuszona była podjąć wyszczególnione w ustawie Prawo bankowe działania nadzorcze. Wybór środka nadzorczego determinują czynniki zewnętrzne, niezależne od banku i Komisji, które za każdym razem powinny zostać przed podjęciem decyzji szczegółowo zbadane i rozpatrzone. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, jak to stwierdzono już powyżej, iż bank praktycznie spełnia przesłanki do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie jego upadłości. Uzyskanie przez KNB informacji, że istnieje przesłanka upadłości banku, uruchamia procedurę, w której automatycznie winna zostać podjęta decyzja o zawieszeniu działalności banku /B. Smykla w "Prawo bankowe Komentarz" Warszawa 1999, str. 527/. Zatem wybrany przez Komisję środek nadzorczy wobec banku nie był najbardziej dotkliwy, jak to twierdzi przewodniczący rady nadzorczej oraz miał na celu ochronę interesów posiadaczy rachunków bankowych w banku. W związku z tym przedstawione w skardze uzasadnienie rzekomego naruszenia prawa uznano za nie mające zastosowania do przedmiotowej decyzji Komisji Nadzoru Bankowego. W tej sytuacji wniesiono o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Żaden ze sformułowanych w niej zarzutów nie znalazł - w wyniku przeprowadzonej przez Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały - potwierdzenia. Sąd nie dopatrzył się także innych okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zakwestionowanego aktu. Należy - po pierwsze - podkreślić, iż wbrew wywodom skargi, podejmując zaskarżoną uchwałę kierowano się przesłankami ujętymi w art. 145 ust. 1 Prawa bankowego. W uzasadnieniu uchwały Komisji Nadzoru Bankowego wykazano, iż żadne z przygotowanych przez Bank opracowań nie spełniało wymagań ustawowych, "przez co nie uzyskało akceptacji Komisji". Stwierdzono następnie w nim, że "Zarząd Banku nie przekazał programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 142 ustawy - Prawo bankowe" (...). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowany przez organ nadzoru pogląd, iż tylko program realny, stwarzający gwarancje swojej realizacji, może być uznany za "program istniejący" w rozumieniu powołanego wcześniej przepisu prawa. Nie sposób bowiem założyć, iż przedstawienie jakiegokolwiek programu, a więc programu nie spełniającego wymagań merytorycznych i formalnych /w tym gwarantującego poprawę sytuacji banku/ oznaczałoby wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 142 ust. 1 Prawa bankowego. Ten punkt widzenia zdaje się zresztą podzielać sama Rada Nadzorcza Banku wskazując na wyrażony w literaturze pogląd, iż program naprawczy "weryfikowany jest przez KNB". Uwagę tę uzupełniono spostrzeżeniem, iż program naprawczy nie mógłby być wykonywany bez akceptacji Komisji, która władna jest zlecić bankowi korektę programu. Z akt sprawy wynika, iż zwracano się do Banku o podjęcie zabiegów zmierzających do przygotowania spełniającego oczekiwania Komisji programu naprawczego. Czynności te nie przyniosły jednak spodziewanego rezultatu, czego konsekwencją było zastosowanie środka nadzoru, o którym stanowi art. 145 ust. 1 Prawa bankowego. Wypada dodać, że w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano w sposób wyraźny powody braku akceptacji przez Komisję przedkładanych jej kolejno programów /były nimi m.in. dokonanie nierzetelnej oceny własnej sytuacji przez Bank, niewiarygodność założeń dotyczących pozyskania kapitałów oraz wiązanie przyszłej strategii Banku z inwestorami, którzy nie wystąpili z odpowiednimi wnioskami do Komisji o wydanie zgody na nabycie akcji Banku/. Przedstawione przez Komisję Nadzoru Bankowego okoliczności znajdują potwierdzenie w materiale zgromadzonym dla potrzeb prowadzonego postępowania, co sprawia, iż nie sposób ich podważyć bądź uznać za fakty pozbawione wiarygodności czy nawet nie istniejące. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony okazał się też zarzut zaniechania przez Komisję Nadzoru Bankowego wykorzystania w pierwszej kolejności innych, mniej dolegliwych środków Nadzoru, W odpowiedzi na skargę przedstawiono szeroką listę działań poprzedzających ustanowienie zarządu komisarycznego. Miały one różny charakter, jednak nie ma wątpliwości co do tego, iż ich celem było zdyscyplinowanie Zarządu Banku oraz skłonienie go do zintensyfikowania wysiłków na rzecz poprawy sytuacji Banku. Jest również faktem dowiedzionym, że analiza przygotowywanych w kolejnych okresach czasu sprawozdań finansowych, dawała podstawę do ingerencji nadzorczej /wykazała ona nierzetelność formułowanych przez Bank ocen oraz potwierdzała istnienie rzeczywistego zagrożenia sytuacji Banku, które doprowadziło ostatecznie do ustanowienia w nim zarządu komisarycznego/. Koniecznym jest przy tym zasygnalizowanie, że także na etapie kwestionowania zapadłego aktu w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego, wbrew stwierdzonym faktom, w pełni i wszechstronnie udokumentowanym m.in. w trakcie dokonanego audytu, nie przyjęto do wiadomości jasnych w swej wymowie ustaleń faktycznych organu nadzoru. Nie negując prawa strony skarżącej do korzystnego dla niej naświetlania stwierdzonych faktów, trzeba zwrócić uwagę na konieczność realistycznego podejścia do istniejącego problemu, a zwłaszcza ścisłego trzymania się porządku znaczących dla sprawy zdarzeń i należycie udokumentowanych ustaleń co do faktów. Niezbędne jest wreszcie przypomnienie, iż jak by nie patrzeć na skutki i następstwa drastycznej w swej wymowie decyzji o ustanowieniu zarządu komisarycznego /w skardze wspomniano o wywołaniu tą decyzję paniki wśród klientów Banku/, podjęta zgodnie z prawem uchwała Komisji Nadzoru Bankowego w żadnym wypadku nie może być utożsamiana z przypadkiem "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 in fine Kpa Strona skarżąca zdaje się mylić faktyczne następstwa prawidłowej w swej treści decyzji z jej materialnoprawną wadliwością, wyrażającą się oczywistym i niemożliwym do zaakceptowania z uwagi na zaistniałe skutki prawne, naruszeniem obowiązującego prawa. Jak już zaznaczono, nie sposób mówić w tym przypadku o jakimkolwiek naruszeniu prawa, a tym bardziej o takim naruszeniu, które odpowiadałoby przesłance sformułowanej w wymienionym przepisie kodeksu. Odnosząc się do sformułowanych w piśmie procesowym doręczonym w trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym twierdzeń i zarzutów pełnomocnika strony skarżącej, należy zauważyć, iż nie dostarczają one argumentów potwierdzających zasadność złożonej skargi. Sąd nie podzielił poglądu pełnomocnika Rady Nadzorczej dotyczącego obowiązku wyczerpania uregulowanego w art. 34 ust. 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, ze względu na brzmienie art. 11 ust. 3 zdanie pierwsze w zw. z art. 145 ust. 4 in fine ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe /Dz.U. 2002 nr 72 poz. 665 ze zm./, należy przyjąć, iż skargę na decyzję w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego wnosi się bezpośrednio do Sądu, bez uprzedniego wyczerpania jednego ze środków odwoławczych. Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie wyłączył stosowanie art. 127 par. 3 Kpa, wzywanie do usunięcia naruszenia prawa /korzystanie ze środka zastępującego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy/ stanowiłoby trudne do wytłumaczenia obejście wspomnianej wcześniej reguły prawnej. Wniosek ten da się z całą pewnością uzasadnić charakterem rozstrzygnięcia w sprawie ustanowienia zarządu komisarycznego, wymagającego natychmiastowego uruchomienia - w przypadku złożenia skargi - trybu kontroli sądowej. Sąd nie podzielił też zapatrywań pełnomocnika strony skarżącej co do pełnego stosowania w postępowaniu przed Komisją Nadzoru Bankowego gwarancji procesowych ujętych w przepisach Kpa. W myśl art. 11 ust. 2 powołanej ustawy, "przy wydawaniu decyzji" stosuje się przepisy Kpa, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w tym akcie. Właściwości przedmiotu regulacji oraz sposób sformułowania odesłania do przepisów kodeksu zdają się świadczyć, iż ustawodawca wziął pod uwagę ograniczenia w korzystaniu z owych gwarancji. Konieczność przeciwdziałania negatywnym skutkom badania zasadności podjęcia rozstrzygnięcia o ustanowieniu zarządu komisarycznego nie pozwala na prowadzenie postępowania w sposób typowy dla spraw będących zazwyczaj przedmiotem wydawanych przez organy administracji państwowej decyzji. W tych sprawach postępowanie wyjaśniające wymaga sięgnięcia po właściwe, dostosowane do charakteru rozpatrywanych kwestii, metod i środków analizy. Za całkowicie chybione uznał Sąd twierdzenie pełnomocnika strony skarżącej o rozbieżności między treścią zapadłej decyzji a jej odzwierciedleniem w protokole posiedzenia Komisji Nadzoru Bankowego. Protokół ten jest tylko formą utrwalenia czynności procesowej w postaci posiedzenia organu kolegialnego umocowanego do podjęcia decyzji. W protokole posiedzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. odnotowano fakt podjęcia stosownej uchwały /decyzji/, której sentencja i uzasadnienie sporządzone zostały odrębnie na piśmie, zgodnie z rygorami wynikającymi z art. 107 par. 3 Kpa. Całkowicie niezrozumiałe są także zastrzeżenia odnoszące się do trybu udostępnienia pełnomocnikowi Rady Nadzorczej dokumentów opatrzonych klauzulą "zastrzeżone". Miał on możliwość zapoznania się z tymi dokumentami, skorzystał z niej, zaś ograniczenie łączące się z odmową sporządzenia kserokopii tej części akt sprawy w niczym nie przesądziło o stopniu ochrony praw strony skarżącej. W żadnym wypadku nie zaciążyło też ono o wyniku przeprowadzonego wcześniej postępowania przed Komisją Nadzoru Bankowego. Dopatrywanie się związku między tymi elementami przeczy - w ocenie Sądu - zasadom logiki. Przedstawione we wzmiankowanym piśmie twierdzenie o "przekazaniu władztwa" nad bankiem nowemu właścicielowi nie da się - w przekonaniu Sądu - przekonująco uzasadnić. Jest rzeczą oczywistą, iż mając świadomość trudnej sytuacji banku, projektowano działania zmierzające do jej uzdrowienia, pozostawiając kwestię wdrażania programu naprawczego ustanowionemu zarządowi komisarycznemu. Trudno czynić Komisji Nadzoru Bankowego zarzut, iż w protokole swojego posiedzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. nie wskazała założeń programu naprawczego, ani nie określiła szczegółowych celów i zadań zarządu komisarycznego. Wypowiedzenie się w tej materii wykraczałoby zresztą poza granice wyznaczone przepisem art. 145 ust. 1 ustawy - Prawo bankowe. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza prawa i uwzględnia ona wyczerpujące, wszechstronne i w pełni weryfikowalne ustalenia faktyczne, na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.