II SA/Kr 251/03

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2003 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 20 listopada 2002 r., (...), w przedmiocie wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Edwardem K. - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Jak wynika z pisma Gminnej Spółdzielni "S.-Ch." O. w dniu 28 sierpnia 2002 r. Spółdzielnia wypowiedziała umowę o pracę, na podstawie której Edward K. był zatrudniony w Spółdzielni. Trzymiesięczny termin wypowiedzenia upływał z dniem 30 listopada 2002 r, W wyniku wyborów przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r., Edward K. zdobył mandat radnego Rady Miejskiej w B. Skłoniło to pracodawcę /Gminną Spółdzielnię "S.-Ch." O./ do wystąpienia do Rady Miejskiej w B. z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Edwardem K. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w B. odmówiła wyrażenia zgody. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda (...) domaga się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 20 listopada 2002 r., (...) powodu przekroczenia kompetencji określonych w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki, warunkujące podjęcie zaskarżonej uchwały, W momencie dokonywania wypowiedzenia przez pracodawcę Edward K. nie był jeszcze radnym i nie korzystał jeszcze ze szczególnej ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Po drugie, uchwala została podjęta już po dokonaniu wypowiedzeniu umowy o pracę, a więc wbrew art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie była to zgoda uprzednia, lecz-następna. po dokonaniu wypowiedzenia. Po trzecie, w ocenie skarżącego Wojewody uchwała odmawiająca wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinna być uzasadniona - gdy tymczasem w zaskarżonej uchwale nie ma żadnego uzasadnienia. Gmina wniosła o oddalenie skargi, co uzasadnione zostało całkowicie przeciwną interpretacja prawa i oceną uchwały. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym chroni stosunek pracy radnego przed rozwiązaniem, a zatem dla skuteczności rozwiązania umowy o pracą obok wypowiedzenia konieczna jest zgoda rady. Przesłanki te muszą zostać spełnione na dzień rozwiązania stosunku pracy. Również zarzut strony skarżącej, iż uznanie rady nie ma charakteru dowolnego i winno być umotywowane w uchwale rady nie znajduje podstawy prawnej. Przepis art. 25 ust. 2 nie nakłada na radę obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska, w sytuacjach gdy przyczyną rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia inne niż związane z wykonywaniem mandatu radnego. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy stanowi o uznaniowym charakterze decyzji rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy w ramach uznania możliwe i dozwolone jest każde stanowisko rady. Rozpoznając skargę Wojewody M., Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu między stronami jest zasadność uchwały oraz jej uzasadnienie, W sprawie zasadności podjęcia zaskarżonej uchwały odpowiedź na skargę podnosi argument, który wymaga zdecydowanie negatywnej oceny Sądu. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy stanowi o uznaniowym charakterze decyzji rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy w ramach uznania możliwe i dozwolone jest każde stanowisko rady. Nastąpiło tu utożsamienie uznaniowego charakteru rozstrzygnięciem z całkowitą, dowolnością działania władz publicznych. W świetle konsekwentnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynając od utworzenia Sądu w 1980 r. nie ulega najmniejszej wątpliwości błędność takiego stanowiska. W demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, nie podporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności /art. 7 Konstytucji RP/. Do podstawowych obowiązków Naczelnego Sądu Administracyjnego należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa. Dlatego Sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Organ podejmując rozstrzygnięcie ma więc prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie, gdyż warunkuje ono kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kompetencja Rady Gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwą byłaby taka uchwala, której motywy byłaby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny. Generalny obowiązek uzasadniania aktów prawa miejscowego ustala par. 143 w zw. z par. 131 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /Dz.U. nr 100 poz. 908/. Natomiast dla rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej obowiązujący wzorzec zapisany został w art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./. Wprawdzie zaskarżona uchwała nie jest decyzją wydaną w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, tym niemniej w tym zakresie do uchwały tej stosują się wymogi uzasadnienia rozstrzygnięcia wyrażone w tych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia. W aktach sprawy przekazanych Sądowi przez Gminę nie ma również uzasadnienia projektu. Odpowiedź na skargę wyraża pogląd, że żadne uzasadnienie nie jest konieczne. Na tej podstawie należało uznać za udowodnione, że zaskarżona uchwała podjęta została bez sporządzenia uzasadnienia czyli bez przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Oznacza to. że zaskarżona uchwala podjęta została z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7. art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./ Natomiast Sąd nie podzielił poglądu skarżącego Wojewody M., że zaskarżona uchwała podjęła została bez żadnej podstawy prawnej, albowiem w momencie dokonywania wypowiedzenia Edward K. nie był jeszcze radnym. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie treści art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym /Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem./, do którego odwołują się obie strony - wyciągając jednak całkowicie przeciwstawne konsekwencje. Sporne między stronami jest znaczenie terminu rozwiązania stosunku pracy; a dokładniej - czy rozwiązaniem w rozumieniu cytowanego przepisu jest wypowiedzenie dokonane przez pracodawcę /jak twierdzi Wojewoda M./, czy też zakończenie stosunku pracy /jak twierdzi Gmina/. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że cytowany przepis ma zastosowanie do wszelkich rodzajów rozwiązania /zakończenia/ stosunku pracy, niezależnie od przesłanek tego rozwiązania /zakończenia/. Ochrona stosunku pracy jest bowiem uniwersalna, niezawężona do umów o pracę, a tym bardziej - samego tylko wypowiedzenia umowy o pracę. Każde rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wymaga zgody rady gminy. W konsekwencji skutek rozwiązania, a nie sama czynność rozwiązująca wymaga wyrażenia zgody przez radę i właśnie w takiej sytuacji podjęta została zaskarżona uchwała. Samo podjęcie zaskarżonej uchwały miało więc swoje umocowanie w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, działając w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd orzekł jak w sentencji.