II SAB/Ka 138/02

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Joanny i Marka małżonków O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cz. w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie o rozbiórkę części obiektu budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. Joanna i Marek małżonkowie O. domagali się nakazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Cz. podjęcia czynności zmierzających do wyegzekwowania nakazu rozbiórki części masarni należącej do Mirosława N., położonej w W.K., orzeczonego decyzją z dnia 20 grudnia 2001 r. Jak podali, mimo upływu znacznego okresu od jego wydania do wykonania nakazu nie doszło. Odpowiadając na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. wniósł o jej oddalenie, wskazując, (...) że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i toczy się. W dniu 1 lipca 2002 r. skierowano upomnienie do zobowiązanego, następnie wystawiono tytuł wykonawczy i skierowano go do egzekucji. Postanowieniem z dnia 2 września 2002 r. nałożono grzywnę w celu przymuszenia. W tym miesiącu zobowiązany wniósł zarzuty, które rozpatrzono. Jednakże w dniu 17 grudnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a więc decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest ostateczna. Dlatego skarga jest nieuzasadniona. Na koniec wskazano na kwestię legitymacji skarżących w postępowaniu egzekucyjnym, którzy nie będąc ani zobowiązanymi, ani wierzycielami, nie mają praw strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zarzutów skargi jest możliwe jedynie wówczas, gdy została ona wniesiona przez uprawnioną osobę, w zakreślonym terminie, spełnia wymagania formalne i została opłacona a nadto mieści się w granicach właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasadą wynikającą z art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jest to, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Reguła ta kładzie nacisk na interes prawny w zaskarżeniu czynności bądź bezczynności organu administracji. Zasadniczo stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest strona postępowania administracyjnego, aczkolwiek w tej materii występują pewne odmienności których analiza jest zbędna dla potrzeb niniejszej sprawy. Dość powiedzieć, że - jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę - w postępowaniu egzekucyjnym, jakiego ona dotyczy, stronami generalnie są wierzyciel i zobowiązany. W takiej sytuacji skarżącym, nie będącym ani wierzycielami ani zobowiązanymi, a występującym w postępowaniu jako współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości, nie służyłby przymiot strony (...). Jednakże w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ z dniem 30 listopada 2001 r. w tym przedmiocie wprowadzono istotną zmianę. Mianowicie ustawa ją nowelizująca /z dnia 6 września 2001 r. - Dz.U. nr 125 poz. 1368/ dodała przepis art. 6 par. 1a, w którym upoważniła do złożenia skargi na bezczynność, polegającą na braku podejmowania przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, również podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Postanowienie w tej sprawie wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Z tego płyną dwie istotne konkluzje. Pierwsza, że wprowadzono szczególny tryb kwestionowania bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym, druga, że rozszerzono krąg uprawnionych do udziału w nim osób. W tej sytuacji małżonkom O. przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym /egzekucyjnym/ i sądowoadministracyjnym, ponieważ przysługuje im prawo domagania się podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych. Powinni jednak uczynić to na drodze postępowania administracyjnego /egzekucyjnego/, kierując skargę do właściwego organu wyższego stopnia, czyli (...) Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego. Dopiero na jego postanowienie oddalające skargę przewidziano skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Mimo więc posiadania przez małżonków O. przymiotu strony, skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się przedwczesna i niedopuszczalna. Stosownie do art. 17 cytowanej ustawy o NSA, który stanowił jej podstawę prawną, Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4, a więc skargi na brak załatwienia przez właściwy organ sprawy w drodze decyzji, postanowień i innych aktów lub czynności tam wymienionych. Według art. 26 tej ustawy uwzględnienie skargi na bezczynność polega na zobowiązaniu organu do wydania stosownej decyzji, postanowienia, aktu lub dokonania czynności. Pomijając wątpliwości co do możliwości zastosowania tych przepisów do bezczynności polegającej na braku wszczęcia postępowania czy też niepodejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku o charakterze administracyjnym, trzeba stwierdzić, iż jest to tryb stosowany tylko wówczas, gdy nie ma innego sposobu kwestionowania bezczynności organów administracji. W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on wyłączony w sprawach bezczynności w aspekcie uregulowanym w art. 6 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązujące w tej ustawie przepisy w tej materii mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (...). Stanowisko to uwzględnia także zasadę prymatu weryfikacji czynności /bezczynności/ na drodze postępowania administracyjnego. Jak już powiedziano, ten Sąd będzie właściwy jedynie w sprawach skarg na postanowienia organów wyższego stopnia oddalające skargi opisane w art. 6 par. 1a cytowanej ustawy egzekucyjnej /ewentualnie na bezczynność organów wyższego stopnia w tej materii/. W świetle art. 6 par. 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji, polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, wniesiona na zasadzie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez osobę trzecią obowiązku o charakterze administracyjnym. Taki sam pogląd wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 5 listopada 2002 r. /II SA/Ka 3036/00/. W konsekwencji tego nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż podlegała ona odrzuceniu z przyczyn formalnych (...) na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.