II SA/Ka 1956/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Burmistrza Miasta M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 maja 2001 r., (...) w przedmiocie wyłączenia od udziału w postępowaniu oraz wyznaczenia innego organu do prowadzenia sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżonym postanowieniem, na zasadzie m.in. art. 25 par. 1 pkt 1 i art. 124 par. 1 i 2 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wyznaczenia do prowadzenia opisanej wyżej sprawy i wydania decyzji innego organu. Stanęło bowiem na stanowisku, iż wniosek Burmistrza M. w tej materii, zasadzający się na fakcie, iż Gmina M. jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej, zatem jest stroną tego postępowania, nie jest zasadny. W szczególności zważyło, iż brak jest przesłanek prowadzących do uwzględnienia żądania wynikających z przywołanych przepisów. Natomiast wskazany we wniosku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zastosowania w tej sprawie i w niej nie wiąże. Organ pouczył wnioskodawcę o możliwości bezpośredniego zaskarżenia postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący domagał się uchylenia tegoż postanowienia, naprowadzając na naruszenie przepisów postępowania. W jego ocenie organy gminy i pracownicy gminy są wyłączeni od orzekania w sprawach, w których ta gmina jest stroną postępowania. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, przeto skarżący uznał, iż spełnione są przesłanki do wyłączenia wszystkich pracowników Urzędu Miasta M. od orzekania w tej sprawie, a to na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 Kpa. Dlatego odmiennej treści rozstrzygnięcie uznał za chybione. Powołał się przy tym na treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2000 r., II SA/Ka 312/99, zapadłego w podobnym stanie faktycznym, w którym Sąd wyraził pogląd o konieczności wyłączenia organów gminy od orzekania w sprawie. Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i dodając, iż w jego ocenie w stanie faktycznym sprawy, gdy Gmina M. sąsiaduje z nieruchomością inwestorów jedynie jako właściciel drogi, nie jest stroną tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do kontroli zgodności z prawem poddanych jego kognicji aktów administracyjnych, dokonywanej w myśl art. 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Sąd ten bada czy skarga jest dopuszczalna przedmiotowo, tj. czy mieści się w zakresie jego właściwości, czy jest dopuszczalna podmiotowo, tj. czy wniosła ją osoba mająca uprawnienie do zaskarżenia aktu, wreszcie czy skarga została złożona w terminie i odpowiada wymogom formalnym. Dokonując owej wstępnej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga jest niedopuszczalna przedmiotowo. Okoliczność ta wyłącza możliwość badania legalności zaskarżonego postanowienia, a więc zasadności jej zarzutów i trafności argumentacji organu orzekającego. Generalnie właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego została uregulowana w przepisie art. 16 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy. Stosownie do brzmienia jej art. 16 ust. 1 pkt 2, Sąd ten rozpoznaje skargi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie organu administracyjnego, bo w takiej formie zapada rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii, dlatego dopuszczalność skargi należy oceniać wedle tego uregulowania. Tymczasem nie powinien budzić sporu pogląd, iż na rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia pracownika oraz organu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują zażalenia /na marginesie, z braku wyraźnego odesłania nie stosuje się tu przepisu art. 127 par. 3 Kpa, jak też nie ma znaczenia dla tej kwestii unormowanie zawarte w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Stąd postanowienia te mogą być kwestionowane jedynie w odwołaniach od decyzji orzekających o meritum. Postanowienia te nie kończą postępowania w sprawie, bowiem dotyczą tzw. kwestii wpadkowej, nie należącej do głównego jej przedmiotu. W konsekwencji czego nie rozstrzygają o istocie sprawy. Konkludując przyszło zważyć, iż postanowienia te nie podlegają pod uregulowanie zawarte w przepisie art. 16 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy. Idąc dalej przyszło więc zważyć, iż skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika lub organu /art. 24 i art. 25 Kpa/ oraz wyznaczenia innego pracownika lub organu /art. 26 Kpa/ jest niedopuszczalna. Rzecz jasna nie zmienia tego faktu oczywiście błędne pouczenie zamieszczone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Co mając na względzie, na zasadzie art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, postanowiono jak w sentencji. Na koniec, na marginesie jedynie, wypadnie zwrócić uwagę organowi orzekającemu w sprawie na wielokrotnie prezentowane trafne poglądy, że uchylenie art. 27a Kpa, przewidującego wyłączenie organu gminy od orzekania w sprawie, w której była ona stroną /głównie wówczas, gdy w danej sprawie występowała ona jako strona stosunku cywilnoprawnego istotnego z punktu widzenia sprawy administracyjnej - p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1993 r./ nie oznacza wykluczenia dopuszczalności wyłączenia wszystkich pracowników danego urzędu w takiej sytuacji, na podstawie istniejących unormowań w tym zakresie /tak Janusz Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem. Warszawa 1998 r., str. 158 oraz wyrok niepublikowany Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2000 r., II SA/Ka 312/99, i powołane tamże przykłady z doktryny i judykatury/. W istocie bowiem przyjmuje się, że orzekanie w takim stanie faktycznym naruszałoby zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa, ustanowioną w art. 8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, wreszcie konstytucyjną zasadę państwa prawnego. Dlatego dziwi stanowisko Kolegium zajęte w mniejszej sprawie, które bezkrytycznie odparło zarzuty skarżącego, przy czym - jakkolwiek przywołany przez niego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnie nie jest wiążący w sprawie - to jednak jest wyrazem poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego na sporną materię. Jednakowoż należy podkreślić, iż zastosowanie omawianej instytucji wymaga każdorazowej oceny całokształtu okoliczności sprawy, by z jednej strony nie uchybić owym regułom, a z drugiej, by nie sparaliżować pracy gmin przez nadmierne jej przywoływanie, skutkujące koniecznością orzekania przez organy innych gmin w sprawach ich dotyczących. Tych zagadnień nie miał niestety na uwadze organ orzekający w niniejszej sprawie. Tymczasem orzekanie przez organ podlegający wyłączeniu jest istotnym naruszeniem procedury.