II SA/Kr 1198/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Sandomierz na decyzję Wojewody Ś. z dnia 14 kwietnia 2000 r. (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - skargę oddala. Starosta S. rozpatrując wniosek Bogdana Henryka Sz., decyzją z dnia 17 listopada 1999 r. (...) orzekł o: 1/ zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr 1004/3 o pow. 0.1279 ha, położonej w S. w obrębie lewobrzeżnym objętej KW 4311 na rzecz Bogdana Henryka Sz. 2/ obowiązku zwrotu na rzecz Gminy S. przez poprzedniego właściciela odszkodowania zwaloryzowanego na kwotę 1.876.00 zł w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wojewoda Ś. rozpatrując odwołanie Zarządu Miasta S. od powyższej decyzji, decyzją z dnia 14 kwietnia 2000 r. (...), zaskarżoną decyzję w punkcie pierwszym utrzymał w mocy, a uchylił w punkcie drugim i orzekł w tym zakresie o obowiązku zwrotu przez Bogdana Henryka Sz. na rzecz Gminy S. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 1.910.89 zł. Organ odwoławczy oparł decyzję na przepisach art. 127 par. 1 i 2, art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa w zw. z art. 136 pkt 3 oraz art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Ś. przytoczył następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia "4 stycznia 1998" (...) /w decyzji organu I instancji z dnia 1 kwietnia 1969 r./. Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, od Bogdana Henryka Sz. nieruchomość o pow. 0.20 ha położoną w S. przy ul. M., dla której prowadzona była księga wieczysta nr 4311 wraz z częściami składowymi w tym z domem mieszkalnym. Należne za wywłaszczoną wraz z częściami składowymi nieruchomość odszkodowanie, ustalono w umowie na kwotę 62.272 zł, z tym, że za część wywłaszczonej nieruchomości o pow. 650 m2 Bogdan Sz. otrzymał na mocy umowy notarialnej z dnia 12 sierpnia 1967 r. (...) działkę zamienną o pow. 650 m2, a za resztę wywłaszczonej nieruchomości otrzymał ekwiwalent pieniężny w kwocie 50 tys. zł. Ustalił organ odwoławczy, że nabycia nieruchomości dokonano na potrzeby zabezpieczenia skarpy południowo-wschodniej miasta S. przed osuwiskami i zapadliskami, na podstawie uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. (...) z 7 grudnia 1967 r., w związku z realizacją uchwały KERM nr 156/67 z 28 czerwca 1967 r. Dnia 4 stycznia 1998 r. Bogdan Sz. wystąpił o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej dla celu wywłaszczenia. Wojewoda S. za własne przyjął ustalenia organu I instancji, z których wynika, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość położona jest przy ul. S. /dawnej M./ a więc w okolicach skarpy zachodniej, w której nie były prowadzone żadne prace zabezpieczające skarpę, tak jak to miało miejsce w rejonie ul. B., obejmującej rzeczywiście teren południowo-wschodniej skarpy. W oparciu o oględziny ustalił organ I instancji, że objęty żądaniem grunt jest nieurządzony, niezagospodarowany, porośnięty zdziczałymi drzewami i krzewami. Zaakceptował organ odwoławczy, wyprowadzone z powyższych ustaleń stanowisko Starosty, że na objętej żądaniem zwrotu nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Właścicielem wywłaszczonej nieruchomości nadal objętej KW 4311 jest Gmina S. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody T. z dnia 16.02.1998 r. (...). Objęta żądaniem zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości odpowiada działce ewid. nr 1004/3 o pow. 1,279 ha, natomiast pozostała część wywłaszczonej nieruchomości, nie objęta żądaniem zwrotu o pow. 0,0650 ha odpowiada działce 1004/4. Organ I instancji, za dopuszczalne przyjął objęcie żądaniem zwrotu tylko części z obszaru niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości, wskazując, że skoro za wywłaszczone 650 m2 Bogdan Sz. otrzymał nieruchomość zamienną o tej samej powierzchni i nie domaga się zwrotu tej części nieruchomości odpowiadającej działce 1004/4, to nie podlegała obowiązkowi zwrotu nieruchomość zamienna. W odwołaniu od decyzji Starosty Gmina Miasta S. podnosiła, iż narusza ona przepis art. 104 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidującej, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel zwraca wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Organ odwoławczy odnosząc się do tego zarzutu nie podzielił go wskazując, że za wywłaszczone 650 m2 z 20 arowej działki poprzedni właściciel otrzymał we wieczyste użytkowanie działkę 101/2 położoną na osiedlu R. w S. o takiej samej powierzchni i nie dochodzi zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślono, że przedmiotem żądania zwrotu jest taka część wywłaszczonej nieruchomości, za którą poprzedni właściciel pobrał odszkodowanie pieniężne, a zatem brak konieczności zwrotu działki zamiennej w tej sytuacji, co uzasadniało utrzymanie w mocy punktu pierwszego decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji w punkcie drugim i ustalenia nowej wysokości zwaloryzowanego odszkodowania uzasadnił organ dokonaną aktualizacją odszkodowania wymaganą przepisem art. 140 ust. 2 ustawy. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Gmina S., z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji. Skargę oparto na zarzucenia naruszenia przepisów art. 136-137 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów art. 6-7 i art. 77 Kpa. Naruszenia przepisów prawa materialnego upatruje skarga w tym, iż neguje przesłanki przyjętego ustalenia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zdaniem skarżącej Gminy będąca przedmiotem zwrotu działka została wykupiona przede wszystkim jako teren bezpośrednio przyległy do skarpy zachodniej starego Miasta S. i zgodnie z obowiązującym miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego i szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta ma pozostawać jako tereny zagospodarowane w sposób zieleniarski i w takim charakterze jest wykorzystywana, a na zwracanej działce nigdy "nie zakładano utworzenia zieleni urządzonej". Z tak ujętym zarzutem naruszenia prawa materialnego łączy się zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 Kpa przez dowolność w ocenie materiału dowodowego, która doprowadziła do ustalenia, że objęty żądaniem zwrotu grunt jest "niezabudowany, nieurządzony i niezagospodarowany porośnięty trawami, chwastami, zdziczałymi krzewami i drzewami (...) ogólnodostępny, z wydeptanymi dwoma ścieżkami, oraz dojazdem do działki 1004/1" /przylegającej według ustaleń organu bezpośrednio do ul. S./. Zdaniem strony skarżącej wobec rozbieżności oceny co do "faktycznego stanu wykorzystania" działki, winien być przeprowadzony dowód z opinii biegłych. Podnoszono w skardze, że objęta żądaniem zwrotu działka leży u podnóża skarpy Starego Miasta, która nawet po zabezpieczeniu podlega ruchom, tym samym utrzymanie pasa izolacyjnego zieleni, zagospodarowanego w sposób zieleniarski, jest zagospodarowaniem pożądanym, przeciwdziałającym procesom erozyjnym gleby lessowej i wzmacniającym skarpy miejskie o znacznej wysokości górotworu. Z ostrożności podnosi skarga inne jeszcze naruszenie prawa materialnego. Zdaniem skarżącej Gminy, skoro za wywłaszczoną działkę otrzymał poprzedni właściciel prócz odszkodowania także działkę zamienną o pow. 650 m2 położoną przy ul. S. nr 42, którą zagospodarował budynkiem mieszkalnym, to tym samym nie jest możliwy zwrot tej działki. Równocześnie skarżąca prezentuje stanowisko, że brak możliwości zwrotu działki zamiennej, skutkuje niemożliwością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zarówno w całości lub też w części, gdyż "niedopuszczalne i sprzeczne z obowiązującym prawem", jest objęcie zwrotem części nie wywłaszczonej nieruchomości, a pozostawienie Gminie dalszej jej części, za którą przyznano nieruchomość zamienną. Powołując się na przepis art. 140 ust. 1 ustawy, skarżący kwestionuje dopuszczalność zwrotu części z obszaru niewykorzystanej nieruchomości, bez równoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej przyznanej w ramach odszkodowania. Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w nawiązaniu do zarzutów skargi, podniesiono, iż celem wywłaszczenia było zabezpieczenie terenu skarpy południowo-wschodniej i położenie nieruchomości w rejonie skarpy zachodniej nie wiąże się z realizacją tego celu, a ustalenia późniejszych miejscowych planów zagospodarowania nie mają znaczenia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zgłoszone zostało dnia 4 stycznia 1998 r. Trafnie zatem organy administracji przyjęły, iż przesłanki zwrotu nieruchomości winny być rozpatrywane na płaszczyźnie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Zgodnie bowiem z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 wprowadza ustawową /legalną/ definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem także /poprzez art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy o z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarga nie podnosi zarzutów co do wadliwości zaskarżonej decyzji w odtworzeniu celu wywłaszczenia nieruchomości. Nie kwestionuje także ustalania, a nawet przyznaje, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość znajduje się w okolicy przyległej do zachodniej skarpy miasta S. Już w świetle tej niespornej okoliczności, nie może być skutecznie zakwestionowane ustalenie, że cel wywłaszczenia - zabezpieczenie skarpy południowo-wschodniej nie został zrealizowany w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy przez to wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Nie było nawet twierdzenia o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy stanem zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości położonej w okolicy skarpy zachodniej, a zabezpieczeniem skarpy południowo-wschodniej miasta S., którego dotyczyła uchwała Prezydium MRN z 7 grudnia 1967 r., powołująca w swej podstawie m.in. par. 4 pkt 1 uchwały KERM z 28 czerwca 1967 r. i dla którego to zabezpieczenia niezbędnym miało być wywłaszczenie nieruchomości. Skoro podstawę wywłaszczenia stanowiła umowa z 1.04.1969 r. i określony w niej cel wywłaszczenia, to już z tej przyczyny nie miała doniosłości prawnej okoliczność, sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności ustalenie, że nie "urządzono" na niej zieleni, ani też podnoszone w skardze przyczyny, dla których tej zieleni nie urządzono. Nie ma też doniosłości prawnej, zarzut skargi, że stan wywłaszczonej nieruchomości, odpowiada późniejszym ustaleniom miejskiego ogólnego i szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ustalenia tych planów nie mogą korygować celu wywłaszczenia. Obowiązujące plany mogą mieć natomiast znaczenie dla sposobu zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej po jej zwrocie. Wskazana skargą rozbieżność oceny co do "faktycznego stanu wykorzystania działki" nie wymagała wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 par. 1 Kpa, a tylko ta okoliczność może być przesłanką przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, niezależnie od tego, iż skarga skupia się na znaczeniu wywłaszczonej nieruchomości, dla zabezpieczenia stanu skarpy, przy której się znajduje, t. j. od strony zachodniej, a więc odrywa się od rzeczywistego celu wywłaszczenia. Nie narusza zatem zaskarżona decyzja przepisów art. 7, art. 77, art. 84 i art. 80 Kpa w zakresie wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, oraz oceny zebranego całokształtu materiału dowodowego. Rozważenia wymaga zatem ostatni argument skarżącej Gminy S., której zdaniem, nie można żądać zwrotu tylko części z niewykorzystanego na cel wywłaszczenia obszaru nieruchomości zwłaszcza w sytuacji, gdy za wywłaszczoną nieruchomość przyznano także nieruchomość zamienną obecnie zabudowaną. Z aktu notarialnego umowy sprzedaży przez Bogdana Henryka Sz. z dnia 1.04.1969 r. (...) nieruchomość w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przyjętego przez organy administracji za podstawę ustaleń, istotnie wynika, że cena sprzedaży, odpowiadająca wartości odszkodowania została uregulowana w ten sposób, że "za część placu o pow. 650 m2" Bogdan Sz. otrzymał działkę zamienną na mocy umowy notarialnej z 12.08.1967 r. (...), a za pozostałą "część placu" i części składowe. Skarb Państwa zobowiązał się zapłacić odszkodowanie w pieniądzu. Przepisy art. 7, art. 10 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dopuszczały spełnienie obowiązku odszkodowawczego, w całości lub w części, przez dostarczenie właścicielowi nieruchomości zamiennej, w tym odpowiedniej działki budowlanej. Nie może budzić zatem wątpliwości prawidłowość ustalenia, że w tytułu wywłaszczenia 20 arowej nieruchomości, poprzedni właściciel otrzymał w ramach odszkodowania nieruchomość zamienną o pow. 650 m2 stanowiącej działkę 101/2 położonej na oś. R. przy ul. S. w S., którą zabudował domem mieszkalnym. Przepis art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Ze sformułowań skargi, odwołującej się do tego przepisu zdaje się wynikać przeświadczenie, że nieruchomość zamienna zawsze winna podlegać zwrotowi oprócz wypłaconego odszkodowania, a jeżeli nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej, to nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przeświadczenie to wynika, ze stanowiska, iż nie jest dopuszczalne żądanie zwrotu tylko części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości, a zatem, że niewykorzystana na cel wywłaszczenia nieruchomość, nie może być dzielona na podlegającą zwrotowi i pozostającą w stanie dotychczasowym /po wywłaszczeniu/. Stanowisko to nie jest trafne. Powołany wyżej przepis art. 136 ust. 3 zd. 1 stanowi podstawę roszczenia opartego na uprawnieniu poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy /(...) mogą (...)/ do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, choćby stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jest zatem tylko uprawnieniem a nie obowiązkiem byłego właściciela lub jego spadkobiercy, przy czym skutki nieskorzystania z tego uprawnienia określa przepis ust. 5 tego artykułu. Przepis art. 137 ust. 2 ustawy przewiduje, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia zrealizowany został tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała cześć. Wzajemna relacja powyższych przepisów wskazuje, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na części nieruchomości to powstaje roszczenie o zwrot tylko tej części wywłaszczonej nieruchomości, na której celu wywłaszczenia nie zrealizowano. Powyższa regulacja nie daje jeszcze odpowiedzi na pytanie, czy w wypadku zbędności części wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, właściciel lub jego spadkobierca chcąc zrealizować roszczenie musi wystąpić o zwrot całego obszaru niewykorzystanego na cel wywłaszczenia, czy też może je ograniczyć do określonej części tego obszaru,. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, przepisy Rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wyłączają dopuszczalności roszczenia o zwrot tylko części z niewykorzystanego na cel wywłaszczenia obszaru wywłaszczonej nieruchomości. Przemawia za tym konstrukcja roszczenia, oparta na uprawnieniu do domagania się zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, połączona z wygaśnięciem uprawnienia do zwrotu nieruchomości lub jej części, w sytuacji określonej art. 136 ust. 5. Przewidziany art. 140 ust. 1 ustawy obowiązek poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy zwrotu Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, wypłaconego odszkodowania, a także nieruchomości zamiennej, jest wyrazem zasady ekwiwalentności świadczeń podlegających zwrotowi. Należy zatem podzielić stanowisko zajęte w piśmiennictwie /por. Tadeusz Woś, Wywłaszczenie i Zwrot Nieruchomości, PWN 1998 r., str. 223/ - co do zasady -, że konstrukcja art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dopuszcza możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej, ani nie przewiduje możliwości zamiany obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w naturze /nieruchomości zamiennej/ na odszkodowanie pieniężne. Nie może budzić wątpliwości, iż zasada ta zastosowanie ma wówczas gdy przedmiotem zwrotu jest cała wywłaszczona nieruchomość, za którą w ramach odszkodowania /pełnego, lub za część obszaru/ przyznano nieruchomość zamienną. Sama ustawa ogranicza jednak roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości tylko do tej części, która nie została wykorzystana. Jest zatem oczywiste, że w przypadku zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, obowiązek właściciela ogranicza się do zwrotu tylko odpowiedniej części odszkodowania /Por. T. Woś j.w. str. 220/. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem żądania zwrotu jest tylko oznaczona część z niewykorzystanego na cel wywłaszczenia obszaru wywłaszczonej nieruchomości, względem której odszkodowanie za wywłaszczenie wypłacone było w formie pieniężnej, nie powstaje obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej przyznanej w ramach odszkodowania za tę część wywłaszczonej nieruchomości, która nie jest wprawdzie także wykorzystana na cel wywłaszczenia, ale nie jest też przedmiotem żądania zwrotu z tego tytułu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.