II SA/Po 112/03

Stanowisko organu administracji publicznej w zakresie niezasadności wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego powinno być wyrażone przez wydanie decyzji merytorycznej. Żaden przepis prawa, w tym art. 105 Kpa, nie daje podstaw do wydania decyzji ani postanowienia o odmowie umorzenia postępowania. Decyzja o odmowie umorzenia postępowania, jako wydana bez podstawy prawnej, dotknięta jest nieważnością /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Na wniosek Zarządu Dróg Miejskich w P. zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta P. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy trasy tramwajowej w ciągu czterech ulic. Dariusz B., będący jedną ze stron postępowania, wystąpił z żądaniem umorzenia postępowania w powyższej sprawie. Decyzją z dnia 22.11.2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 12.08.2002 r., którą odmówiono umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy trasy tramwajowej. Organ odwoławczy stwierdził, że Dariusz B. nie był podmiotem, na którego wniosek możliwe jest umorzenie postępowania stosowanie do art. 105 par. 2 Kpa. Stwierdził nadto, że Dariusz B. nie udowodnił, iż realizacja inwestycji byłaby sprzeczna z interesem społecznym. Dariusz B. wniósł skargę do NSA, domagając się uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji. Uzasadniając skargę, przedstawił szereg argumentów mających świadczyć o sprzeczności planowanej budowy trasy tramwajowej z interesem społecznym. W szczególności podniósł, że o zamiarze urządzenia trasy tramwajowej nie informowano nalejcie mieszkańców i że inwestycja pociągnie za sobą wysokie koszty, których ponoszenie ze środków miejskich w istocie służyć będzie interesom osób pełniących wysokie funkcje we władzach miejskich. Argument co do braku legitymacji do domagania się umorzenia postępowania w trybie art. 105 par. 2 Kpa określił jako gołosłowny. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. NSA w stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu organy obu instancji zajęły błędne stanowisko, że do wniosku skarżącego o umorzenie postępowania odnieść się należało poprzez wydanie decyzji o odmowie umorzenia postępowania, powołując się w tym względzie na art. 105 Kpa. Tymczasem - zdaniem Sądu - ani powołany przepis, ani żaden inny nie daje podstawy do wydania decyzji o wskazanej treści. Art. 105 zarówno w par. 1, jak i w par. 2 wymienia jedynie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, przewidując dla nich formę decyzji administracyjnych. W omawianym przepisie nie wymieniono natomiast rozstrzygnięć odzwierciedlających stanowisko organów administracji publicznej co do niezasadności żądań umorzenia postępowania i tym samym nie przewidziano formy decyzji administracyjnej we wskazanym zakresie. Nadto Sąd zauważył, że w myśl art. 104 par. 2 Kpa istotną cechą decyzji administracyjnej jest to, że kończy ona sprawę w danej instancji. Charakter art. 105 Kpa, jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 104 par. 2 Kpa, nie uzasadnia stanowiska, jakoby decyzyjny sposób rozstrzygania w przedmiocie umorzenia postępowania mógłby być pozbawiony cechy kończenia sprawy w danej instancji. Dlatego też odmowa umorzenia postępowania, jako niekończąca postępowania w danej instancji, nie może następować w formie decyzji administracyjnej. Nadto Sąd stwierdził, iż oceniając, czy stanowisko co do niezasadności wniosku o umorzenie postępowania powinno przybrać formę postanowienia, przede wszystkim trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 123 par. 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku postępowania. Tymczasem kwestia zasadności żądania umorzenia postępowania oznacza w istocie ocenę, czy istnieją podstawy do zakończenia postępowania przed organem pierwszej instancji, czy też nie i wykracza poza pojęcie "działań podejmowanych w toku postępowania". Z podobnych względów nie można przyjąć, by rozstrzygnięcie we wskazanym przedmiocie dotyczyło kwestii określanych jako "wpadkowe", o których mowa w art. 123 par. 2 Kpa. Na podstawie powyższych uwag Sąd doszedł do wniosku, że organ administracji publicznej, uznając wniosek o umorzenie postępowania za pozbawiony podstaw, stanowiska tego nie odzwierciedla w formie odrębnej decyzji ani postanowienia. Odpowiadając na pytanie, w Jaki sposób stanowisko takie powinno być wyrażone. Sąd wyszedł z założenia, że strony uprawnione są do składania w toku postępowania różnorakich wniosków co do sposobu załatwienia sprawy przed organem danej instancji. Tego rodzaju wnioski, o znaczeniu ściśle procesowym, nie wymagają odrębnego ustosunkowania się w formie decyzji bądź postanowień. Propozycje, czy inaczej mówiąc wnioski stron, dotyczyć mogą treści decyzji merytorycznej, ale również i umorzenia postępowania. Nie budzi wątpliwości, że propozycja odmowy przyznania określonego uprawnienia, w szczególności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie powoduje konieczności odrębnego ustosunkowania się do niej przez "odmowę odmowy" czy zbliżonego rodzaju rozstrzygnięcie. Stanowisko swe organ wyraża poprzez wydanie decyzji o treści odmiennej niż proponowana. Podobnie rzecz się ma w przypadku uznania za niezasadny wniosku o umorzenie postępowania, będącego propozycją jednej z form zakończenia postępowania. W ocenie Sądu przedstawiona interpretacja przepisów postępowania znajduje również uzasadnienie w przesłankach wykładni celowościowej. Wyrażona w art. 12 par. 1 Kpa zasada szybkości i prostoty postępowania oznacza m.in. posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Zasada powyższa sprzeciwia się wykładni uzasadniającej wydawanie odrębnych, nieprzewidzianych bezpośrednio przez przepisy prawa, rozstrzygnięć podlegających przy tym zaskarżeniu.