II OSK 2206/11

Dnia 8 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. i A. T.-L. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003r. sygn. akt IV SA 290/01 w sprawie ze skargi J. L. i A. T.-L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2000r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt IV SA 290/01, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. L. i A. T. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania A. T.-L. i J. L. od decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej N. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (apartamentowych) z garażem podziemnym na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. U. w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, która rozstrzygnęła o możliwości zabudowy przedmiotowej działki budynkami wielomieszkaniowymi, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu przewidziano funkcje mieszkaniowe wraz z urządzeniami obsługi I stopnia , jako podstawowe przeznaczenie tego terenu. Plan ten dopuszcza również realizację budynków wyższych niż obiekty otaczające, a nawet dominanty na specjalnych warunkach. Przewyższenie przedmiotowego obiektu o jedną kondygnację niektórych budynków znajdujących się na tym terenie mieści się w ramach planu miejscowego. Zrealizowanie w sąsiedztwie zabudowy o charakterze budynków wolnostojących i zbliźniaczonych nie wyklucza realizacji spornej inwestycji. Istniejąca zabudowa w wielu przypadkach ma trzy kondygnacje i wobec tego sporny obiekt przy maksymalnej jego wysokości 11 m nie będzie dominantą w terenie. Szczegółowa analiza zacienienia działek sąsiednich wykonana na zamówienie inwestora wskazuje, że obiekt spełni warunki nasłonecznienia sąsiednich budynków wynikające z obowiązujących przepisów. Zatwierdzony projekt zapewnia zagospodarowanie wód opadowych na własnej działce inwestora. Powyższą decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. T.-L. i J.L., zarzucając wadliwość doręczenia im decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co uniemożliwiło skarżącym wniesienie odwołania od tej decyzji. Skarżący zarzucili wadliwość decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji, bowiem wydana została z naruszeniem art. 1 pkt 2 i art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.). Skarżący podkreślili, że nabycie przez nich nieruchomości położonej przy ul. U. [...] poprzedzone zostało uzyskaniem w Urzędzie Gminy W. - Wydział Architektury informacji, że charakter budownictwa na tym terenie nie może odbiegać od istniejącego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Na terenie, w skład którego wchodzi działka skarżących i działka inwestora, zrealizowane zostało w 1982 r. osiedle, jako obszar niskiej intensywności. W ocenie skarżących obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego nie zmienił tego przeznaczenia, a wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażenie zgody na przedłożony projekt jest przedwczesne i obarczone dużym błędem, mającym wpływ na wygląd całego osiedla. Realizacja zaskarżonej decyzji w ocenie skarżących wprowadzi chaos architektoniczny w rejonie dotychczas harmonijnie zabudowanym. W uzupełnieniu skargi skarżący podnieśli, że wielkość zespołu budynków objętego decyzją jest niedostosowana do istniejącej infrastruktury, a dojazd oraz parkowanie dużej ilości samochodów, w tym pojazdów gości odwiedzających mieszkańców spornego obiektu, będzie dużym utrudnieniem dla wszystkich mieszkańców tego obszaru. Duża ilość pojazdów pogorszy jakość warunków życia mieszkańców przez zanieczyszczenie powietrza oraz hałas i stoi w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zatwierdzony projekt nie odpowiada decyzji o warunkach zabudowy i gospodarowaniu terenu w zakresie procentowej proporcji zabudowy do wielkości terenów zielonych, a w ocenie skarżących realizacja projektu nie zapewni wykonania drogi okalającej działkę jako terenu zieleni. W ocenie skarżących odprowadzenie wody opadowej z tak szczelnie zabudowanego terenu we własnym zakresie jest praktycznie niemożliwe i przy założonym projekcie grozi potopem. Skarżący podnoszą, że ich działka, jak i działka sąsiednia są położone niżej niż działka inwestora, co stwarza zagrożenie powodziowe dla tych działek. Zaskarżona decyzja nie określa wymaganych miejsc parkingowych, jak i dokładnego określenia wymaganych powierzchni terenów zielonych oraz opisu rozwiązań takich jak odprowadzanie wody opadowej, składowanie nieczystości oraz wielu innych, co nie pozwala na ocenę jej zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Nadto zarzucono, że wniosek o pozwolenie na budowę został podpisany przez osobę, która nie wykazała swego pełnomocnictwa do działania w imieniu inwestora. Odpowiadając na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zainteresowani: B. S., A. l., A. T., B. N., w piśmie z dnia 5 marca 2001 r. złożyli oświadczenia o przyłączeniu się do skargi. Zainteresowana N. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi. W toku postępowania w miejsce tej zainteresowanej wstąpiła B. Sp. z o.o., na rzecz której decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 2002 r. zostało przeniesione pozwolenie na budowę i która nabyła nieruchomość objętą zaskarżoną decyzja o pozwoleniu na budowę. Zainteresowana ta podtrzymała wniosek o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt IV SA 290/01, oddalając skargę wskazał, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku w tym postępowaniu zarzuty skargi dotyczące wadliwości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydane dla spornej inwestycji, bowiem decyzja ta nie jest przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie. Podniesione przez skarżących zarzuty merytorycznej wadliwości tej decyzji, jak i uchybienia procesowe zaistniałe w toku postępowania zakończonego tą decyzją, mogłyby być przedmiotem oceny gdyby skarga była skierowana przeciwko tej decyzji. Sąd wskazał, iż organ architktoniczno-budowlany rozpoznający wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę był związany treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla spornej inwestycji i nie mógł samodzielnie ustalać, że na terenie objętym wnioskiem inwestora realizacja inwestycji nie jest dopuszczalna, bądź winny być określone inne warunki jej realizacji. Również sąd administracji kontrolując zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę jest związany treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji i w odniesieniu do jej treści musi oceniać legalność zaskarżonej decyzji. Sąd podniósł równocześnie, że przystąpienie przez Gminę do uchwalenia dla terenu objętego wnioskiem inwestora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowił podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd nieuzasadniony jest zarzut skargi o wydaniu decyzji mimo rozpoczętej procedury planistycznej. Przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogło jedynie stanowić, stosownie do treści art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przesłankę do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Natomiast wobec braku stosownego uregulowania w przepisach prawa budowlanego nie mogło prowadzić do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jak i nie stanowiło podstawy dla odmowy wydania decyzji w tym przedmiocie. Sąd stwierdził, że dla terenu objętego wnioskiem inwestora brak było wprawdzie planu miejscowego uchwalonego na podstawie wymienionej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast obowiązywał plan ogólny zatwierdzony uchwałą NrXXXV199/92 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992 r., który zachował moc obowiązywania w związku z treścią art. 67 cytowanej ustawy i ten plan był podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, przy czym obowiązywał on również dla tego terenu w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Za nieuzasadnione świetle wymienionego przepisu Sąd uznał zarzuty skarżących o niedopuszczalności wydania decyzji wobec braku uchwalonego planu miejscowego. W ocenie Sądu I instancji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu przesądziła o tym, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowany zespół domów mieszkalnych wielorodzinnych o trzech kondygnacjach o wysokości nie przekraczającej 11 m. Równocześnie decyzja ta nałożyła obowiązek dostosowania obiektów do istniejącej zabudowy określając nawet kolor elewacji i pokrycia dachu, który winien być wykonany z dachówki lub blachodachówki. Przedłożona przez inwestora dokumentacja architektoniczno-projektowa zatwierdzona decyzją organu I instancji odpowiada wymaganiom jakie zostały zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Sąd wskazał, iż dokumentacja ta zawiera między innymi graficzny obraz planowanych obiektów w zakresie ich wystroju zewnętrznego i formy architektonicznej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący przedstawili obszerny materiał fotograficzny zawierający obiekty otaczające działkę inwestora. Sąd uznał , iz zestawienie tego materiału zdjęciowego z dokumentacją projektową, w tym obejmującą formę architektoniczną planowanych budynków potwierdza ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa inwestycja nie będzie dominantą w terenie i jest dostosowana do istniejącej zabudowy. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza twierdzeń skarżących, że planowany obiekt jest niedostosowany w swej formie do otaczającej zabudowy. Nie można wobec tego było w ocenie Sądu postawić uzasadnionego zarzutu, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.). Sąd zwrócił przy tym uwagę, że skarżący w istocie nie podają na czym ma polegać niedostosowanie planowanej inwestycji do otaczającej zabudowy pod względem architektonicznym, a koncentrują swe zarzuty na wywiedzeniu, że na tym terenie nie powinien powstać obiekt obejmujący budownictwo wielorodzinne. Jednak o dopuszczeniu do budowy na tym terenie obiektu o takim charakterze rozstrzygnęła decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a organ administracji architektoniczno-budowlany rozpoznając wniosek inwestora, będąc związany treścią tej decyzji, nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę obiektu o takim charakterze. Po analizie dokumentów Sąd wskazał, iz zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu plan zagospodarowania działki winien przewidywać zachowanie minimum 30% terenu biologicznie czynnego, czyli wolnego od zabudowy. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt zagospodarowania działki spełnia te wymagania przewidując zachowanie 31,8% powierzchni działki biologicznie czynnej. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w tym względzie nie określiła szczegółowych wymagań, nie przewidziała też nałożenia na inwestora obowiązku zagospodarowania działki przez urządzenie obszarów z określonymi nasadzeniami roślinnymi. Za spełniające wymagania tej decyzji należy wobec tego uznać zaliczenie do powierzchni biologicznie czynnej zagospodarowania terenu działki przeznaczonego pod ekologiczną (porośniętą trawą) drogę biegnącą wokół budynków. Nie można w związku z tym podzielić trafności zarzutu skargi o niezgodności decyzji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Podnieść równocześnie należy, że przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie legalność decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgodność realizacji obiektu z udzielonym pozwoleniem na budowę, stąd nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżących zmierzający do wykazania, że realizując inwestycję inwestor nie spełni nałożonych na niego w tej mierze obowiązków. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nałożyła na inwestora obowiązek zapewnienia na własnej działce miejsca parkingowe w ilości 1,5 miejsca na jedno mieszkanie. Zgodnie z pozwoleniem na budowę obiekt ma obejmować 35 mieszkań, dla których przewidziano 58 miejsc postojowych dla samochodów i 16 miejsc dla motocykli w parkingu podziemnym co świadczy o tym, że zaskarżona decyzja zatwierdzająca projekt arhcitektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę spełniła wymagania wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zakresie. Podnoszona przez skarżących okoliczność możliwość parkowania większej ilości samochodów na ulicach w związku realizacją inwestycji i jej eksploatacją nie mogła wobec treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu stanowić przesłanki dla odmowy udzielenia pozwolenie na budowę. Przedmiotowy obiekt zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, posiada też pozytywną opinię w zakresie wymagań ochrony pożarowej, za nieuzasadnione należy wobec tego ocenić zarzuty skargi wywodzące, że obiekt nie ma zapewnionej drogi pożarowej. Natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w tym postępowaniu nie jest ocena czy istnieje droga pożarowa do innych budynków położonych na terenie sąsiednim. Przedłożona przez inwestora dokumentacja techniczna zawiera szczegółową analizę stosunków wodnych występujących na działce inwestora, jak i wskazania do wykonywania robót budowlanych (wykopów) dostosowane do tych warunków. Dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją organu I instancji zawiera rozwiązania dotyczące odprowadzania wód opadowych z dachów planowanych budynków na teren działki inwestora. Projekt techniczny, w tym obejmujący rozwiązania odprowadzania wód opadowych został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane przepisami kwalifikacje do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie i toku postępowania administracyjnego uprawnienia te nie zostały podważone, jak też nie zostało wykazane, aby proponowane rozwiązania były z punktu widzenia technicznego wadliwe. Skarżący przewidzianym w projekcie rozwiązaniom technicznym przeciwstawiają wyłącznie własne przekonanie nie poparte żadnym dowodem, z którego mogłaby wynikać wadliwość projektu technicznego w omawianym zakresie. Skoro w toku postępowania administracyjnego nie została podważona zgodność przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej z obowiązującymi normami i zasadami wiedzy technicznej to organ administracji rozpoznający wniosek inwestora nie miał podstaw do odmowy zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji projektowej. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że ze znajdującego się w przedstawionych aktach pisma M. z dnia 23 grudnia 1999 r. wynika, że wody opadowe będą mogły być odprowadzone do kanału deszczowego jaki realizuje dla tego terenu firma C. S.A., a zatem nie uzasadnione jest przekonanie skarżących, że wody opadowe będą w sposób niekontrolowany odprowadzone do gruntu, co mogłoby doprowadzić do podtapiania sąsiedniego terenu. Sąd uznał, że nieuzasadniony jest zarzut skarżących zawarty w pkt 4 pisma uzupełniającego skargę, że decyzja organu I instancji nie zawiera niezbędnych elementów dotyczących miejsc parkingowych, określenia terenów zielonych i opisu rozwiązań technicznych dla przedmiotowej inwestycji w tym określenia doprowadzania wód opadowych, jak i usuwania nieczystości, bowiem wszelkie dane w tym zakresie zawiera przedłożona przez inwestora dokumentacja techniczna i plan zagospodarowania działki, które decyzją tą zostały zatwierdzone stając się jej integralną częścią. Sąd podniósł, że jeśli inwestor spełnia wymagania przewidziane w art. 32 ust. 1, 4 i art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego to organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. W rozpoznanej sprawie inwestor wymagania wynikające z tych przepisów spełnił i w związku z tym organ administracji nie miał podstaw dla wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę. Wniosek o pozwolenie na budowę istotnie, tak jak podnoszą skarżący, został złożony przez osobę, która nie wykazała, że działa w imieniu inwestora choć wymieniła go w treści tego wniosku. Organ administracji przed wydaniem decyzji nie wezwał do usunięcia tego braku wniosku przez złożenie pełnomocnictwa czym uchybił treści art. 33 § 1 k.p.a. W toku postępowania w złożonych pismach inwestor potwierdził swą wolę uzyskania pozwolenia na budowę, podtrzymując tym samym czynność zdziałaną przez osobę, która w jego imieniu złożyła wniosek i ocenić należy, że ujawnione naruszenie prawa nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia i wobec tego nie mogło powodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., złożyli J. L. i A. T.-L., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku, polegającą na uwzględnieniu wniosku skarżących o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od zaskarżonego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 33 k.p.a. poprzez uznanie, iż w jego zakresie odpowiednie zastosowanie mają odpowiednie przepisy dotyczące przedstawicielstwa zawarte w Kodeksie cywilnym, a w szczególności art. 103 § 1 oraz art. 104 k.c. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na: - błędnym zakresie zastosowania art. 21 ustawy dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) -dalej ustawy o NSA, przez oparcie się przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia o przesłankę niewymienioną we wspomnianym przepisie, tj. na skutkach faktycznych wydanego orzeczenia; - niezastosowaniu w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku dyspozycji art. 52 ust. 2 ustawy o NSA poprzez nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów na okoliczność nie spełnienia wymogów wymienionych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących gospodarki wodami opadowymi, dla stwierdzenia uchybienia przez organ administracji I oraz II stopnia treści art. 35 ustawy Prawo budowlane. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej strony wskazały, że to iż jedyną stroną postępowania posiadającą legitmację czynną do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 28 i nast. jest inwestor, co wynika bezpośrednio z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty wydania zaskarzonej decyzji, a nie jak to zostało przedstawione w pierwotne treści skargi, z art. 18 ust. 2 w zw. z art. 17 ustawy. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć uczestnika postępowania – M. Z. Postanowieniem z dnia 11 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie z udziałem następców prawnych uczestnika postępowania M. Z. Z.: J. H. Z., M. A. Z. i D. Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z uwagi na treść art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) przedmiotowa skarga kasacyjna, jako wniesiona z zachowaniem terminu, o jakim mowa w tym przepisie, podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z treścią art. 2 i 3 ww. ustawy, w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, choć jego ocenie podlega zaskarżone orzeczenie Sądu, które zapadło w oparciu o przepisy ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wyznaczające ramy dopuszczalnej kontroli sądu administracyjnego jakiej winna podlegać zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Mazowieckiego. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wbrew postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi błędnej wykładni art. 33 k.p.a. Sąd w zaskarżonym wyroku nie przeprowadził żadnej wykładni tego przepisu. Sąd wyłącznie wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy rzeczywiście doszło do naruszenia art. 33 § 1 k.p.a., jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Ponadto należy pamiętać, że uregulowania zawarte w art. 33 k.p.a. mają charakter formalnoprawny, ponieważ wskazują wyłącznie: kto może być pełnomocnikiem; w jakiej formie można udzielić pełnomocnictwa; kwestię dołączenia pełnomocnictwa do akt sprawy oraz wskazanie przypadku kiedy organ może nie żądać pełnomocnictwa. W przepisie tym brak jest zatem jakichkolwiek materialnoprawnych podstaw odnoszących się do zakresu pełnomocnictwa, jak i jego istoty. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie nie są więc kompletne, bowiem nie regulują kompleksowo całej problematyki związanej z udzieleniem pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, ograniczając się tylko do aspektów formalnoprawnych związanych z jego udzieleniem. Dlatego przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do instytucji pełnomocnictwa należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1753/09, LEX nr 746768). Należy mieć jednak na względzie, że kwestia powyższa nie była przedmiotem oceny Sądu w zaskarżonym wyroku wobec stwierdzonego faktu, że inwestor w niniejszej sprawie potwierdził działania J. H., którego czynności dokonane w sprawie administracyjnej należało zakwalifikować jako podjęte przez falsus procurator. Jednak w niniejszej sprawie jest istotne nie to, że J. H. nie legitymował się stosownym pełnomocnictwem, ale fakt, na co zwrócił uwagę Sąd, że wszystkie działania dokonane przez J. H. zostały potwierdzone przez inwestora. A zatem z punktu widzenia prawidłowości przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, brak pełnomocnictwa dla J. H. nie miał wpływu na wynik sprawy. Z tego względu stanowisko Sądu w tej kwestii należy uznać za zasadne, co oznacza, że zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionym podstaw. Zarzut naruszenia art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym również nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną z zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wynika by Sąd wyszedł poza dopuszczalne granice kontroli zaskarżonej decyzji. W ramach tej oceny Sąd poddał ocenie tylko akty i czynności podjęte w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, co należy uznać za działanie prawidłowe w związku z treścią art. 29 ustawy o NSA. Jak stanowił ten przepis, sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z tego względu Sąd swoją oceną nie mógł objąć decyzji o warunkach zabudowy, która została wydana w granicach innej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna mieć na względzie, że na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany winien sprawdzić zgodność przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego z zapisami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał takiej oceny wykazując, że projekt jest zgodny z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto swą kontrolą Sąd objął wymagania projektu zagospodarowania działki w zakresie dostępu do drogi publicznej, wymagań ochrony przeciwpożarowej, a także rozwiązań projektowych w zakresie odprowadzania wód opadowych, wskazując, że w tym zakresie projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną a w trakcie postępowania nie podważono zastosowanych w projekcie rozwiązań technicznych co do odprowadzania wód opadowych. Należy zwrócić uwagę, że co do oceny odprowadzenia wód opadowych, to Sąd tylko dodatkowo poparł swoją ocenę tym, że w aktach sprawy znajdowało się pismo M. co do możliwości odprowadzania tych wód do kanału deszczowego. Nie zmienia to jednak ogólnej oceny Sądu, że w postępowaniu nie wykazano by przyjęte w projekcie technicznym rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych naruszały prawo - przepisy techniczno-budowlane. A zatem swojej ocenie Sąd poddał to, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W związku z pozytywnymi ustaleniami, Sąd prawidłowo stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany nie mógł odmówić inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, brak jest więc jakichkolwiek wątpliwości, że Sąd wydając zaskarżony wyrok wyszedł poza dopuszczalną prawem kontrolę decyzji administracyjnej. Z tego względu zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony. Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw również zarzut dotyczący naruszenia art. 52 ust. 2 ustawy o Naczelny Sądzie Administracyjnym. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek uczestnika postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; w przeciwnym razie uchyli zaskarżony akt lub czynność i zwróci akta organowi, którego działanie zostało zaskarżone, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia zakres postępowania dowodowego, które organ ten ma uzupełnić. W tym miejscu wskazania wymaga, że w zaskarżonym wyroku Sąd poddał swojej ocenie kwestię związaną z odprowadzaniem wód opadowych, nie dopatrując się w tym względzie żadnych nieprawidłowości z przepisami techniczno-budowlanymi oraz wskazując, że strona skarżąca w trakcie postępowania nie wykazała, że w tym zakresie rozwiązania przyjęte przez projektanta w projekcie technicznym naruszają te przepisy. A zatem przedmiotem oceny Sądu był dowód w postaci projektu technicznego odnoszący się do kwestii odprowadzania wód opadowych. W skardze kasacyjnej strona podnosi, że Sąd nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentów na okoliczność nie spełnienia wymogów wymienionych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących gospodarki wodami opadowymi, dla stwierdzenia uchybienia przez organ administracji I oraz II stopnia treści art. 35 Prawa budowlanego. Jednak w skardze kasacyjnej nie wskazano, jaki konkretnie dowód poza wspomnianym projektem winien być przedmiotem oceny Sądu. Ponadto, tak sformułowanemu zarzutowi przeczy również ocena Sądu zawarta w zaskarżonym wyroku, w którym wprost wskazano, że projekt spełnia wymagania zawarte m.in. w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc zgodny jest z rozwiązaniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. W skardze kasacyjnej nie wskazano również, które konkretnie zapisy decyzji o warunkach zabudowy odnoszą się to kwestii związanej z odprowadzaniem wód opadowych i czy w ogóle decyzja ta w jakikolwiek szczegółowy sposób je określa. Z tych względów, w zasadzie niemożliwym jest odniesienie się do ww. zarzutu, który w skardze kasacyjnej nie został poddany żadnej konkretyzacji. W decyzji o warunkach zabudowy znajduje się ogólny zapis co do wymogu, iż projekt budowlany winien spełniać warunki określone w przepisach technicznych, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 25, poz. 46), która to kwestia została poddana ocenie przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Formalizm skargi kasacyjnej oznacza, że może być ona rozpoznana tylko w ramach postawionego zarzutu. Z tego względu nie jest też możliwe formułowanie za stronę zarzutu, czy też domyślanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny o jaki zarzut stornie chodziło. Wobec stwierdzenia, że zaskarżony wyrok nie zawiera wad prawnych, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.