II SA/Gd 1552/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Ewy S. oraz Barbary G. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia 9 czerwca 2000 r. (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 15 marca 2000 r. (...), (...). Skarżące Ewa S. oraz Barbara G. wniosły skargę na decyzję Wojewody K.-P. z dnia 9 czerwca 2000 r. (...), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 15 marca 2000 r. (...). Tą ostatnią decyzją, powołując się na art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, odmówiono zwrotu skarżącym nieruchomości położonej w B. przy ul. T. nr 59, stanowiącej część działki nr 3/1, zapisanej w księdze wieczystej nr 45309. Podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było ustalenie, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W szczególności ustalono, że nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem na urządzenie Parku Centralnego i taki też park na niej urządzono. Park ten stanowi bowiem, jak wskazano, zadbany, pielęgnowany park z urządzoną zielenią i ścieżkami rowerowymi i dla pieszych, zaś na części działki urządzone zostały korty tenisowe B. Towarzystwa Tenisowego. Ustalając cel wywłaszczenia odwołano się do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 12 września 1966 (...), zgodnie z którą działka, której dotyczy sprawa, została przeznaczona pod budowę Parku Centralnego. Wykazywano też, że od 1964 r. w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta była przeznaczana na zieleń, park, tereny rekreacji i sportu. W odwołaniu oraz w skardze skarżące podnosiły argumenty mające świadczyć o sprzeczności z prawem decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia 31 marca 1971 r., którą wywłaszczono nieruchomość, będącą przedmiotem niniejszej sprawy. W skardze zarzuciły ponadto, że Wojewoda nie ustosunkował się do pisma Wydziału Rozwoju Przestrzennego Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta B. z dnia 16 czerwca 1999 r., w którym stwierdzono, że nieruchomość ta nie jest objęta ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano przy tym. Że skarżące podnoszą zarzuty dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, o zwrot której się ubiegają. Odpowiadając na zarzut związany z pismem z dnia 16 czerwca 1999 r. stwierdzono, że cel wywłaszczenia został spełniony, co powoduje, że nie można uznać, aby nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na fakt, że działka nr 3/1 jest własnością Gminy B. postanowieniem z dnia 20 listopada 2002 r. wystąpił do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnych sprowadzających się do pytania czy jest dopuszczalne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu oraz wszystkich jego zastępców i innych pracowników urzędu gminy upoważnionych do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu prezydenta, od udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będącej własnością gminy /miasta na prawach powiatu/, którą ten prezydent reprezentuje, na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1, art. 24 par. 1 pkt 4 i art. 24 par. 3 Kpa z tego powodu, że prezydent miasta, jego zastępcy oraz pracownicy urzędu gminy pozostają z gminą będącą właścicielem nieruchomości, której dotyczy żądanie zwrotu, w stosunku zatrudnienia oraz z tego powodu, że prezydent miasta z mocy ustawy reprezentuje tą gminę na zewnątrz. Odpowiadając na to pytanie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Uchwała ta, zgodnie z art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wiąże w sprawie, w której została wydana. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że istnieją podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa, który stanowi, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do zacytowanej uchwały Prezydent B. podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy z wniosku skarżących na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 Kpa, zaś art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa stanowi, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego zachodzi, gdy decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24-25 i art. 27 Kpa. Uwzględniając skargę ze wskazanego wyżej powodu należy wyjaśnić na potrzeby dalszego postępowania przed organem administracji publicznej, że w uzasadnieniu powoływanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania i jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy /art. 26 par. 3 Kpa/. W takiej sytuacji, jak wskazano w tym uzasadnieniu, będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 par. 2 Kpa, czyli sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta /w tym przypadku przez wojewodę/, z tym że organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Omówione wyżej uchybienie nie jest jednak jedyną podstawa uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu rozpatrzenie wniosku skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, postępowaniu toczącym się pod rządami obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W obecnym stanie prawnym zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ocenia się stosownie do treści art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi zaś, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie, które Sąd orzekający podziela, przyjęto, że istotne wobec tak sformułowanego przepisu jest ustalenie nie tyle stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości w chwili żądania zwrotu, ile stanu w ciągu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w tym okresie /siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna/ rozpoczęto prace związane z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r., III RN 11/01 /OSNAPU 2002 nr 21 poz. 513/ oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001 r., I SA 241/00 /nie publ./. Ustalenie to jest istotne, gdyż z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a zatem późniejsze zrealizowanie tego celu, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To zaś prowadzi do wniosku, że wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Wskazane okoliczności /termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu/ nie był w ogóle przedmiotem uwagi orzekających w sprawie organów, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Zauważyć też należy, że wątpliwości budzi ustalenie, iż urządzenie kortów tenisowych stanowi realizację celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Nie można twierdzić, że budowa kortów tenisowych jest równoznaczna z budowa parku. Nie w każdym bowiem parku są korty tenisowe. Z kolei w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 31 marca 1971 r. nie wspomina się o budowie kortów tenisowych. Nie można wykluczyć, że ich budowa była przewidziana w decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia 12 września 1966 r., do której w decyzji o wywłaszczeniu się odwołano. Gdyby tak było można by twierdzić, że celem decyzji o wywłaszczeniu była także budowa kortów tenisowych. Kwestia ta jednak nie została wyjaśniona. Nie zostały bowiem w ogóle wyjaśnione szczegółowe postanowienia decyzji o lokalizacji inwestycji, na którą się powołano w decyzji o wywłaszczeniu. Tym samym po raz kolejny można postawić zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Przy czym w obu przypadkach naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji stwierdzić należy, że skarga podlega uwzględnieniu także na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Uchybienia przepisom postępowania, które stanowiły podstawy uwzględnienia skargi, nie zostały przez skarżące powołane w skardze. Sąd je jednak uwzględnił, gdyż zgodnie z art. 51 ustawy o Naczelny Sądzie Administracyjnym nie jest związany granicami skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi należy powiedzieć, że te z nich, które dotyczą decyzji o wywłaszczeniu są niezasadne, gdyż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie bada się zgodności z prawem decyzji, będącej podstawą wywłaszczenia. Jeżeli zaś chodzi o zarzut związany z decyzją o warunkach zabudowy, czyli, jak się wydaje, podstawą uznania wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wskazaną w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, że te okoliczności będą podlegały wyjaśnieniu w razie wykluczenia sytuacji opisanej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i pod warunkiem prawidłowego ustalenia celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, aby można było ustalić na potrzeby stosowania art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy został on zrealizowany. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 i art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o kosztach postępowania.