II SA/Wr 2243/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Anny Głowacińskiej sprawy ze skargi Krzysztofa W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 28 sierpnia 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...). Decyzją z dnia 27 czerwca 2000 r. (...) Wójt Gminy Dz., powołując się na art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./, uchwałę nr XXVI/172/93 z dnia 29 grudnia 1993 r. Rady Gminy Dz. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dz. oraz art. 104 par. 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Krzysztofa W., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego, budynku składowo-gospodarczego, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz instalacji zbiornikowej gazu płynnego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że działka nr 151/8 obręb D. jest położona na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "J2 10RP - Kompleks użytków rolnych. Przeznaczenie w planie bez zmian". W ocenie organu zamierzenie inwestycyjne polegające na zabudowie powyższej działki jest sprzeczne z ustaleniami powołanego wyżej planu oraz narusza przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie ma zgody na wyłączenie tego terenu z produkcji rolnej z przeznaczeniem na cele jak we wniosku. Wójt Gminy Dz. wskazał, że Urząd Miasta i Gminy N. pismem (...) z dnia 14 czerwca 2000 r. nie wyraził zgody na planowany wjazd na teren posesji wnioskodawcy z drogi polnej o numerze geodezyjnym gruntu 365 obręb G., a wjazd z drogi powiatowej nr 413 nie jest możliwy, gdyż przewidziana jest modernizacja tej drogi do parametrów IV klasy technicznej, która dopuszcza dostępność poprzez skrzyżowania z ulicami dojazdowymi z jednoczesnym ograniczeniem bezpośrednich wjazdów bramowych. Odwołanie od tej decyzji złożył Krzysztof W. wywodząc, iż zamierzenie budowy zagrody rolnej na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na kompleks użytków rolnych nie jest z nim sprzeczne, gdyż plan nie wprowadza zakazu zabudowy tego terenu. Skarżący nie podzielił również argumentu dotyczącego wjazdu na jego nieruchomość z drogi powiatowej nr 413. Jego zdaniem przywołany przez organ przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma zastosowania w tym przypadku, ponieważ art. 2 ust. 1 pkt 3 tej ustawy mówi, że gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Budowa zagrody rolnej nie zmienia zatem przeznaczenia gruntów pod budynkami i urządzeniami, dlatego uważa, że możliwa jest realizacja siedliska na jego terenie, skoro nie wprowadzono w planie zakazu jego zabudowy. Odnosząc się do kwestii dojazdu do nieruchomości z drogi powiatowej skarżący oświadczył, iż jego zdaniem istnieje możliwość uzgodnienia zjazdu z zarządcą drogi, to jest z Zarządem Dróg Powiatowych w Dz. i gdyby nie można wykonać bezpośrednich wjazdów na sąsiadujące ze sobą działki: jego, Marka O. i Krzysztofa W., to przypuszcza, że Zarząd zgodziłby się na jeden zjazd wspólny. Wtedy mogliby wykonać drogę wewnętrzną na swoim terenie, co zapewniłoby każdemu z nich dojazd do posesji. Skarżący wskazał, iż sprawa ta byłaby rozstrzygana dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, a w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mógłby zostać zawarty wymóg uzgodnienia zjazdu z zarządcą drogi. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący powołał się na uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r. OPK 40/97 /ONSA 1998 Nr 4 poz. 111/. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2000 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując się na art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 43 i art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że podstawowym kryterium ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest jej zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że wskazany przez inwestora teren jest przeznaczony w planie zagospodarowania gminy Dzierżoniów pod użytki rolne z zakazem jego zabudowy. Zdaniem organu II instancji uchwała NSA z dnia 11 maja 1998 r. nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, bo z jej tezy wynika, że tylko zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących do produkcji rolniczej na terenie określonym w planie jako grunty rolne nie jest sprzeczne z planem, a z wniosku inwestora nie wynika, aby projektowane obiekty miały wyłącznie taki charakter. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, iż niezasadne jest więc także powoływanie się odwołującego na przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bo zgodnie z jednolitym orzecznictwem NSA w tym zakresie przepis ten może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na gruncie stanowiącym w myśl ustaleń planu użytek rolny inwestor planuje wybudowanie obiektu służącego wyłącznie do produkcji rolnej i to tylko pod warunkiem, że plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy. W opinii Kolegium przywołany przez organ I instancji przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, bo samoistną podstawą prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a cytowany przepis dotyczy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podkreślił, że przeznaczenie przedmiotowego terenu na cele wskazane we wniosku będzie mogło nastąpić dopiero po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Na powyższą decyzję Krzysztof W. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Dz. podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się z poglądem organu I instancji, iż plan zagospodarowania przestrzennego gminy wprowadza zakaz zabudowy terenów przeznaczonych na użytki rolne. Zdaniem skarżącego dyspozycja planu zawarta w ustaleniach ogólnych str. 8 pkt 7. Zasady kształtowania zabudowy "Wznoszenie nowych obiektów kubaturowych, zależnie od ich funkcji powinno odbywać się na terenach wskazanych do tego planem" nie oznacza zakazu zabudowy terenów i raczej jest wskazówką, że funkcja projektowanych na danym terenie obiektów kubaturowych powinna zgadzać się z funkcją tego terenu ustaloną przez plan. Wskazując, iż np. zarówno tereny mieszkaniowe, jak i przemysłowe przeznaczone są pod zabudowę kubaturową, jednak lokalizacja na terenie mieszkaniowym zakładu przemysłowego nie powinna mieć miejsca ze względu na sprzeczność funkcji, skarżący wywodził, że nie ma sprzeczności w lokalizacji zagrody rolniczej na terenie przeznaczonym na użytki, ponieważ grunt pod taką zabudową pozostaje nadal gruntem rolnym, a funkcja terenu pozostaje bez zmian. Polemizując ze stanowiskiem organu II instancji, iż w jego sprawie nie ma zastosowania uchwała NSA z dnia 11 maja 1998 r. oraz przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skarżący oświadczył, że nie podziela poglądu SKO, które zawęziło zakres do obiektów służących wyłącznie produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, który zgłosił udział w niniejszej sprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy /art. 22 cytowanej wyżej ustawy o NSA/. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. W myśl ust. 3 tego artykułu nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nie przewidzianych, obowiązującymi przepisami, świadczeń lub warunków. Zgodnie z art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi. W myśl art. 46a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem to, czy wnioskowana przez skarżącego inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego, budynku składowo-gospodarczego, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz instalacji zbiornikowej gazu płynnego, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że działka, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, jest położona na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "J2 10RP - Kompleks użytków rolnych. Przeznaczenie w planie bez zmian". Spór polega na tym, czy w świetle niekwestionowanej treści planu objęta wnioskiem inwestycja jest dopuszczalna. W opinii organów administracyjnych orzekających w rozpatrywanej sprawie inwestycja taka nie jest dopuszczalna, skoro wskazany przez inwestora teren jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod użytki rolne, przy czym organ odwoławczy dodał do tego stwierdzenia, iż jest to teren z zakazem jego zabudowy. Podobna kwestia była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r. OPK 40/97 /ONSA 1998 Nr 4 poz. 111/ wskazał, iż zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nic jest sprzeczne z tym planem w rozumieniu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 10 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu. Do treści tej uchwały odwoływał się skarżący wywodząc, iż skoro budowa zagrody rolnej nie zmienia przeznaczenia gruntów pod budynkami i urządzeniami, to możliwa jest realizacja siedliska na jego terenie, ponieważ nie wprowadzono w planie zakazu jego zabudowy. Odmiennie od skarżącego organ odwoławczy przyjął, iż przedmiotowy plan zawiera taki zakaz. Dlatego też, a także z uwagi na fakt, iż tylko zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących do produkcji rolniczej na terenie określonym w planie jako grunty rolne nie jest sprzeczne z planem, a z wniosku inwestora nie wynika, aby projektowane obiekty miały wyłącznie taki charakter, w niniejszej sprawie - zdaniem organu przywołana wyżej uchwała NSA z. dnia 11 maja 1998 r. nie ma zastosowania. Uznając, że na terenie, na którym ma być zrealizowana wnioskowana inwestycja, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził zakaz jego zabudowy, organ II instancji zakaz ten wyprowadził z faktu, iż miejscowy plan w ustaleniach ogólnych w pkt 7. Zasady kształtowania zabudowy zawierał zapis o treści: "Wznoszenie nowych obiektów kubaturowych, zależnie od ich funkcji powinno odbywać się na terenach wskazanych do tego planem". Powyższe stanowisko organu administracyjnego nie może jednak być uznane za prawidłowe, bowiem zakaz zabudowy terenu musi być wyraźny i nie można go domniemywać w drodze interpretacji przepisów ogólnych planu. Oceniając zaś, czy obiekt mający być wzniesiony na terenie o przeznaczeniu rolniczym bezpośrednio służy produkcji rolnej należy mieć na uwadze, iż nie zmienia on przeznaczenia terenu nawet wówczas, gdy służy zapewnieniu odpowiednich warunków socjalno-bytowych osobom prowadzącym produkcje rolną. Wobec tego konieczne jest dopuszczenie budownictwa na terenie każdego rodzaju, jeśli to jest niezbędne dla zapewnienia celowego i racjonalnego wykorzystania danego terenu, albo jego zagospodarowania. Nie można bowiem odrywać produkcji rolnej od urządzeń tej produkcji służących, a za takie urządzenia ustawodawca uważa również budownictwo gospodarcze i zagrodowe /por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 1981 r. SA/Kr 296/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 120, z dnia 11 grudnia 1981 r. I SA 2435/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 131/. Przeznaczenie terenu w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy do trwałego użytkowania rolniczego, z. równoczesnym dodaniem zastrzeżenia "bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych", nie może być podstawą prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na tym terenie obiektu związanego bezpośrednio z produkcją rolną /por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 1985 r. SA/Ka 172/85 - ONSA 1985 Nr 1 poz. 32/. Jak trafnie podkreślono w motywach cytowanej wyżej uchwały NSA z dnia 11 maja 1998 r. OPK 40/97, ten kierunek orzecznictwa, wypracowany na gruncie przepisów już nie obowiązujących, jest aktualny w obecnie obowiązującym sianie prawnym. Skoro zatem budowa zagrody rolnej nie zmienia przeznaczenia gruntów pod budynkami oraz urządzeniami i grunty takie nie tracą charakteru gruntu rolnego, a właściwy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje wyraźnie zakazu zabudowy przedmiotowego terenu, to zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą być uznane za prawidłowe. Naruszają one bowiem prawo materialne, a w szczególności art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 przywoływanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji wyroku.