II SA/Łd 1681/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale (...) na rozprawie sprawy ze skargi Teresy S. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 1 września 2000 r. (...) w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego - oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia 6 września 1999 r. Prezydent Miasta P.-T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "E. I." S. A. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę centrum handlowego. Rozstrzygnięcie to doręczone zostało m.in. Piotrkowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w P.-T. We wniosku z dnia 15 maja 2000 r. Komitet Społeczny Mieszkańców Bloku nr 22, usytuowanego w P.-T. przy ul. S. 7, pozostającego w zasobach (...) Spółdzielni Mieszkaniowej w P.-T., reprezentowany przez Teresę S., zgłosił żądanie wznowienia postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją. Na uzasadnienie wniosku podano, że Komitet Społeczny, będący organizacją społeczną, nie brał bez swojej winy udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniesiono, że lokalizacja centrum handlowego w bliskim sąsiedztwie bloku nr 22 stworzy istotne uciążliwości dla mieszkańców, takie jak: ustawiczny hałas, wyziewy z odpadów i spalin. Decyzją z dnia 3 lipca 2000 r. Prezydent Miasta P.-T. odmówił wznowienia postępowania w sprawie z wniosku Komitetu Społecznego Mieszkańców Bloku nr 22. Na uzasadnienie rozstrzygnięcia podniesiono, że blok nr 22 przy ul. S. 7 jest własnością Piotrkowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej i tylko tę Spółdzielnię można ewentualnie uznać za stronę postępowania. Wynika to z tego, że przedmiotowy blok mieszkalny sąsiaduje - jakkolwiek nie bezpośrednio, lecz przez ulicę - ze zrealizowaną już budową hipermarketu, będącą przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Społeczny Komitet Mieszkańców nie był i nie jest stroną postępowania w sprawie budowy omawianego kompleksu handlowego. Odwołanie od decyzji organu I instancji, w imieniu Społecznego Komitetu, wniosła Teresa S. Decyzją z dnia 1 września 2000 r. Wojewoda Ł. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że pismem z dnia 18.08.2000 r. Wojewoda Ł. wezwał Komitet Społeczny Mieszkańców Bloku nr 22 przy ul. S. 7 w P.-T., reprezentowany przez Teresę S., do przedłożenia następujących dokumentów: 1 - umowy o ustanowieniu odrębnej własności lokali na nieruchomości położonej w P.-T. przy ul. S. 7, 2 - umowy lub uchwały o powołaniu Wspólnoty Mieszkaniowej na ww. nieruchomości, w terminie do 31.08.2000 r. Do chwili obecnej, powyższych dokumentów, mających na celu ustalenie, czy zainteresowani tworzą Wspólnotę Mieszkaniową w rozumieniu ustawy o własności lokali z dnia 24.06.94 r. i tym samym posiadają legitymację procesową, wezwana nie dostarczyła. W związku z powyższym Wojewoda Ł. przyjął, iż odwołujący się nie uprawdopodobnili legitymacji procesowej dla Komitetu Społecznego Mieszkańców Bloku nr 22, nie będącego prawną jednostką organizacyjną. W świetle art. 28 Kpa nie ma on przymiotu strony i nie może żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Również w rozumieniu art. 29 Kpa przedmiotowy Komitet Mieszkańców nie spełnia kryteriów niezbędnych do bycia stroną. Podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy ktoś jest stroną, ma ocena, czy zainteresowany ma interes prawny w załatwieniu sprawy. O ocenie takiej nie decyduje jednak wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego. Stan interesu faktycznego zainteresowanych nie jest wystarczający dla przyznania uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Teresa S. i grupa mieszkańców bloku nr 22 wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucono naruszenie przepisów prawa przez przyjęcie błędnej tezy, że istniał obowiązek dostarczenia do organu uchwały o powołaniu wspólnoty mieszkaniowej. Teresa S. informowała urząd, a wynikało to również z dokumentów, że budynek, w którym zamieszkuje przy ul. S. 7, jest w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej. Ustanowienie wspólnoty mieszkaniowej w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali dotyczy tylko lokali w zasobach komunalnych. Autorka skargi wyjaśniła też, że niemal wszyscy mieszkańcy legitymują się własnościowym prawem do lokali mieszkalnych w budynku przy ul. S. 7 w oparciu o przepisy prawa spółdzielczego. Kwestię tą całkowicie pominięto w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym żądając przedłożenia umowy o ustanowieniu odrębnej własności lokali. Pomylono w tym przypadku przepisy regulujące sprawy własności lokali spółdzielczych i komunalnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny powołany jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd nie może oprzeć tej kontroli o kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o NSA/. Takie wady i uchybienia nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu II instancji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. Stosownie do treści art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec tego o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny danego podmiotu lub obowiązek, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego /art. 61 Kpa/ i do brania w nim udziału. Przyjmuje się zgodnie, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego; może wynikać także z innych gałęzi prawa, np. prawa finansowego, cywilnego, prawa pracy. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 9/96 /ONSA 1997 Nr 3 poz. 102/ i z dnia 11 października 1999 r. OPS 11/99 /ONSA 2000 Nr 1 poz. 6/, interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta przy tym następuje najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. W wyniku wydania takiej decyzji /rozstrzygnięcia/ strona postępowania administracyjnego może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego z mocy tej decyzji i na podstawie prawa materialnego. To zaś będzie przesądzać, że w postępowaniu tym podmiot nawiązanego stosunku prawnego ma przymiot strony /zdolność administracyjnoprawną/. W rozpoznawanej sprawie należy rozważyć, czy Komitet Społeczny Mieszkańców może stać się stroną stosunku prawnego na mocy decyzji wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że Komitet taki, stosownie do treści art. 28 i art. 29 Kpa, nie może być stroną postępowania administracyjnego. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne-również jednostki nie posiadające osobowości prawnej /art. 29 Kpa/. Społeczny Komitet Mieszkańców nie odpowiada kryteriom określonym w art. 29 Kpa Nie ma bowiem osobowości prawnej, jak też nie jest państwową lub samorządową jednostką organizacyjną. Komitet Społeczny Mieszkańców nie jest też organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 5 Kpa. Już tylko te okoliczności pozwalają na przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dodatkowo tylko podnieść należy, że nawet gdyby rozważać uczestniczenie poszczególnych członków spółdzielni w postępowaniu administracyjnym, to zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa NSA członkowie spółdzielni mieszkaniowej, niezależnie od przysługującego im tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, nie posiadają przymiotu strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę osobie trzeciej na terenie należącym do spółdzielni. Z faktu, że skarżąca jest członkiem spółdzielni mieszkaniowej i przysługuje jej własnościowe prawo do lokalu nie można wywieść jej uprawnienia do występowania w sprawie o pozwolenie na budowę na gruncie stanowiącym własność, czy też przedmiot użytkowania wieczystego spółdzielni. Spółdzielnia z istoty swej reprezentuje interesy mieszkańców, a jako samorządne zrzeszenie uprawniona jest do decydowania o przeznaczeniu mienia znajdującego się w jej zarządzie. Celowość, czy też słuszność takiego działania ze względu na interesy poszczególnych członków, nie podlega kontroli w postępowaniu administracyjnym. Z istoty stosunku łączącego członka ze spółdzielnią mieszkaniową wynika, że członek ten nie jest osoba trzecią, której interesy, w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, mogłyby zostać naruszone. W wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., II SA/Wr 1013/96 /OSP 1998 z. 7-8 poz. 131 z aprobującą glosą B. Adamiak/ zawarta została teza, że przepis art. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r.- Prawo spółdzielcze /Dz.U. 1995 nr 54 poz. 288 ze zm./ nie uzasadnia udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeżeli postępowanie to dotyczy interesów prawnych wynikających z jej własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Podobnie w wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r., IV SA 557/97, zaprezentowano zasługujący na aprobatę pogląd, że spółdzielcze prawo do lokalu nie daje członkom spółdzielni legitymacji do udziału w postępowaniach dotyczących zagospodarowania terenów sąsiednich, w szczególności nie mają takiej legitymacji w tych postępowaniach, w których stroną jest spółdzielnia, której są członkami. Skarżący tylko w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym mogą występować przeciwko zamiarom spółdzielni zabudowy terenu. Reasumując zatem stwierdzić należy, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie stwarza dla członków spółdzielni uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest budowa na terenie należącym do spółdzielni. Przez pojęcie tzw. osoby trzeciej należy bowiem rozumieć osobę mającą nie tylko interes faktyczny w określonej zabudowie sąsiedniego terenu, ale przede wszystkim taką, która wykaże, że ma interes prawny do wystąpienia z właściwym żądaniem. Podnieść przy tym należy, iż źródłem tego interesu prawnego są przepisy prawa cywilnego dotyczące prawa własności i wieczystego użytkowania, a w przypadku członka spółdzielni również przepisy ustawy z dnia 16 września 1992 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. 1995 nr 54 poz. 228/. Przepisy ww. aktu nie przyznają członkom spółdzielni bezpośredniego prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w sensie art. 140 Kc. Majątkiem spółdzielczym rozporządza spółdzielnia jako osoba prawna poprzez swoje organy. Członkowie mogą kwestionować wszelkie decyzje podejmowane przez zarząd, jeżeli naruszają one ich prawa wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu bądź to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Taka ocena jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych i wypływającego z nich wniosku, że zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, ostatecznie odpowiada prawu. Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.