II SA/Lu 324/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marii i Jerzego P. na uchwałę Rady Miejskiej w O.-L. z dnia 8 lutego 2002 r. (...) w przedmiocie protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania - oddala skargę. Rada Miejska w O.-L. uchwałą (...) z dnia 8 lutego 2002 r. w sprawie rozpatrzenia protestu Marii i Jerzego P. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O.-L. nie uwzględniła protestu złożonego w dniu 4 czerwca 2001 r., którego przedmiotem było nieuwzględnienie w projekcie planu ich prawa własności i uprawnień związanych z dotychczasowym użytkowaniem nieruchomości, w tym prawa korzystania z dojazdu do tylnej części działki, prowadzenia działalności gospodarczej i dostępu do mediów technicznych. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że dnia 4 czerwca 2001 r. z zachowaniem wymaganego przepisami terminu Maria i Jerzy P. złożyli uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O.-L., który ich zdaniem nie uwzględnia ich prawa własności, pozbawia tylną część działki dojazdu, a dom energii elektrycznej i gazu, nie uwzględnia budynku dawnej stolarni i uniemożliwia prowadzenia działalności gospodarczej. W okresie sporządzania projektu planu, teren nieruchomości nr 105 w O.-L. nie był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętym uchwałą (...) z dnia 18 czerwca 1998 r. Rady Miejskiej w O.-L., działka leży w obszarze wielofunkcyjnego centrum usługowego, z uzupełniającą funkcją mieszkaniową M 1. Według ustaleń projektu planu nieruchomość nr 105 leży w obszarze śródmiejskim AC i przewidziana jest pod funkcje usługowo-mieszkaniowe z uwzględnieniem wymogów wynikających z ustanowienia strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta. Rada Miejsca O.-L. odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie małżonkowie P. o zapewnienie dojścia i dojazdu do tylnej części działki nr 105 wskazała, że został on uwzględniony częściowo tj. o tyle o ile na to pozwala problematyka skali 1:5000. Istota przyjętego rozstrzygnięcia polega na tym, że skala i stopień generalizacji treści mapy na której sporządzony jest plan nie pozwalają na przedstawienie indywidualnych dojazdów do działek wewnętrznych poszczególnych bloków zabudowy. Jest to bowiem problematyka właściwa dla szczególnych rozwiązań przestrzennych, wyodrębnionych funkcjonalnie zespołów zabudowy w skali 1:1000 lub 1:5000, a nie dla obszaru całego miasta. Stopień szczegółowości ustaleń planu ograniczony jest skalą mapy. Ustalenia projektu planu jakkolwiek nie przedstawiają dojazdów wewnętrznych w obrębie poszczególnych kwartałów zabudowy, to ich nie uniemożliwiają, a przeciwnie stanowią delegację do uregulowania tego problemu na etapie rozwiązań szczegółowych. Ustalenia projektu planu nie zmieniają na terenie oznaczonym UM w którym leży nieruchomość nr 105 granic działek. Poruszona w zarzutach kwestia okien w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego i dostępu do światła dziennego nie ma nic wspólnego z ustaleniami sporządzanego projektu planu, a z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Podobnie problem z zaopatrzeniem budynku w energię elektryczną i gaz nie wynikają z projektów planów a z zaszłości realizacyjnych. Teza o rzekomym nieuwzględnieniu budynku byłej stolarni jest bezpodstawna. Zarówno na mapie sytuacyjno-wysokościowej, wykorzystanej do rysunku planu, jak też na mapie ewidencyjnej budynek byłej stolarni jest zaznaczony. Ustalenia projektu planu przewidują dla terenu UM możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w formie usług pod warunkiem, że ich uciążliwość nie przekroczy granic działki oraz, że nie będą wymagać obsługi transportem o ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony. Rada Miejska uznała, że przy sporządzaniu projektu planu nie nastąpiło /jak wskazują autorzy pisma/ naruszenie art. 6 ust. 4 pkt 1, 4, 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem powołane przepisy nie dotyczą problematyki miejscowego planu, a innego rodzaju opracowania którego celem jest określenie polityki przestrzennej gminy. Ustalenia projektu planu nie naruszają art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 lit. "a" i "b" ustawy Prawo budowlane. Przepisy te nie mają odniesienia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w O.-L. uznała, że zgłoszone uwagi i zastrzeżenia nie odnoszą się do treści rysunku i uchwały projektu planu, a dotyczą sfery zagadnień związanych z wydaną decyzją administracyjną lub wynikającym z zaszłości realizacyjnych oraz, że w toku sporządzenia projektu planu nie naruszono w analizowanym obszarze norm prawa materialnego pismo wnoszące uwagi do projektu planu potraktowano jako protest. Skargę na powyższą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli Maria i Jerzy małżonkowie P. wnosząc o uchylenie powyższej uchwały. Podnieśli, że projekt planu nie wskazuje dostępu do ich nieruchomości. Ponadto wskazali, że aktualnie toczą się procesy cywilne dotyczące prawa własności, granic nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O.-L. wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j.: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/ przewiduje dwa rodzaje środków prawnych służących do kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu. Jest to protest przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu /art. 23 ust. 1/. Uchwała o przyjęciu lub odrzuceniu protestu nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Legitymowanym do wniesienia zarzutu jest podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu /art. 24 ust. 1/. Rozstrzygnięcie sprawy niniejszej uzależnione jest od oceny, czy pismo skarżących kwestionujące ustalenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło protest /art. 23 ustawy/. czy też zarzut o którym mowa w art. 24. O charakterze prawnym wniesionego środka decyduje to, czy naruszony został interes prawny lub uprawnienie podmiotu kwestionującego ustalenia przyjęte w projekcie planu. Interes prawny winien być rozumiany jako realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi on ponadto wynikać z określonego przepisu prawa materialnego odnoszącego się do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu /por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r. IV 2238/01 - Monitor Prawniczy 2002 nr 12 str. 532/. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym o tym, czy dane pismo należy traktować jako protest, czy jako zarzut nie przesądza jego tytuł /nazwa/, lecz jego treść. Decydujące więc znaczenie ma kwalifikacja przyjęta przez radę miejską rozpatrująca ów środek, przy czym sama kwalifikacja rady podlega kontroli sądu administracyjnego orzekającego o dopuszczalności skargi. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. /IV SA 1638/98 - nie publ./, który przy odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy należałoby rozumieć w ten sposób, iż przy wnoszeniu zarzutu idzie nie o już naruszony interes prawny lub uprawnienie, lecz o potencjalne zagrożenie tegoż interesu lub uprawnienia bowiem skarga dotycząca odrzucenia protestu lub zarzutu odnosi się do "dopiero" projektu planu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko skarżących, że wniesiony przez nich środek prawny kwestionujący ustalenia zawarte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien być uznany za zarzut, a nie protest, gdyż potencjalne naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut /czyli wkroczenie w jej sferę prawną i chronioną przepisami prawa/ jest równocześnie potencjalnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Maria i Jerzy P. są właścicielami działki nr 105 położonej przy ul. P. w O.-L. W sprawie niniejszej wymogi związane z formą i treścią uchwały odrzucającej zarzut zostały, co do istoty spełnione mimo błędnego zakwalifikowania przez Radę zgłoszonych uwag jako protest, a nie jako zarzut. Organ na wstępie uchwały wyjaśnił najistotniejsze elementy procedury planistycznej wskazując poszczególne jej etapy na gruncie art. 18 ust. 2 ustawy. Wskazać należy, że podstawą skutecznego zarzutu nie może być brak zgody na określoną politykę gospodarowania przestrzennego w mieście. Brak takiej zgody nawet gdy sam w sobie wiąże się z naruszeniem określonego interesu prawnego lub uprawnienia otwiera wprawdzie drogę do złożenia i rozpatrzenia zarzutu, jednakże nie wiąże się z obowiązkiem jego uwzględnienia. Utrzymanie zgodnie z wymogami wynikającymi z ustanowienia sfery ścisłej ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta /teren określony symbolem AC/ formy zabudowy m.in. ul. P. nie stanowi w świetle obowiązujących przepisów powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenia indywidualnego interesu skarżących. Rada Miejska rozpatrując zarzut wyjaśniła wszystkie istotne okoliczności sprawy /wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy/. Wskazała, że kwestia dojazdu do działki nr 105 stanowiącej własność skarżących stanowi problematykę właściwą dla szczególnych rozwiązań przestrzennych, wyodrębnionych funkcjonalnie zespołów zabudowy, w skali 1:1000 lub 1:5000, a nie dla obszaru całego miasta. Stopień szczegółowości ustaleń planu ograniczony jest bowiem skalą mapy. Rada podniosła również, że ustalenia projektu planu przewidują dla terenu UM możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w formie usług pod warunkiem, że ich uciążliwość nie przekroczy granic działki. Powyższe ustalenia treści planu nie naruszają zasady proporcjonalności obciążeń właściciela nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania planu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi warunkami. Okoliczności, iż z udziałem skarżących toczą się procesy cywilne dotyczące własności, granic nieruchomości, rozgraniczenia, oraz postępowania administracyjne z udziałem sąsiadów skarżących, nie może - co wskazano w uchwale - stanowić podstawy do przyjęcia naruszenia projektem planu zagospodarowania przestrzennego istoty prawa własności nieruchomości Marii i Jerzego P. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że uzasadnienie uchwały wskazało wszystkie przesłanki i okoliczności, które przemawiały za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego powodującego ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących. Poza tym Rada Miejska uzasadnieniem uchwały dążyła do przekonania strony o zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona uchwała prawa nie narusza i skarga na nią podlega oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.