II SA/Lu 371/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Pawła B. na uchwałę Rady Miejskiej w O.-L. z dnia 8 lutego 2002 r., (...) w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego - oddala skargę. Paweł B. złożył w dniu 16 maja 2001 r. pismo, które nazwał protestem do projektu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O.-L. w odniesieniu do będących jego własnością działek nr 1279 /613/ oraz 1280 /614/ położonych przy ul. P. w O.-L. Wskazał w nim, iż przez powyższe działki ma być przeprowadzona droga, prowadząca do nikąd /"kończąca się po kilkudziesięciu metrach w szczerym polu"/, co uniemożliwia urzeczywistnienie jego planów polegających na realizacji budynku mieszkaniowego. Drogę można zdaniem wnioskodawcy przeprowadzić kilkadziesiąt metrów dalej, przez działki będące własnością miasta. Rada Miejska w O.-L. podjęła w dniu 8 lutego 2002 r., uchwałę nr XXIX/268/02, traktując protest jako zarzut oraz odmawiając uwzględnienia zarzutu. Rada Miejska w pierwszej części uzasadnienia przedstawiła zwięźle procedurę związaną z projektowaniem zmian w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w obszarze Miasta O.-L. Wskazała na sformułowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzone w dniu 18 czerwca 1998 r., zgodnie z którym na przedmiotowym terenie ma koncentrować się działalność gospodarcza generująca rozwój miejsc pracy /działalność produkcyjna i usługowa, targowisko gminne/, co wymaga odpowiedniego układu komunikacyjnego w postaci dróg powiatowych i wojewódzkich. Odnośnie do zaprojektowania drogi Rada podniosła, iż wzięto pod uwagę optymalny układ powiązań z ulicą P., który pozwala na wykorzystanie istniejących dróg gruntowych. Brak zgody na realizację przez wnioskodawcę budynku mieszkaniowego wynika z przeznaczenia przedmiotowego terenu, w ramach którego możliwe są jedynie pewne przekształcenia i uzupełnienia zabudowy mieszkalnej. Rada wskazując na mieszczenie się przy wprowadzaniu aktualnie projektowanych ustaleń w granicach władztwa planistycznego na gruncie art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 oraz art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ podnosi, iż nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego. Paweł B. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na argumenty podniesione w zarzucie. Wskazuje także na wątpliwość, czy realizacja planu będzie wiązać się z realną możliwością wykupu jego nieruchomości, a jeśli tak, to w jakiej perspektywie czasowej, bowiem brak działań w tym zakresie narazi go na straty. Rada w odpowiedzi na skargę wskazuje, iż nie ma podstaw do jej uwzględnienia, odwołując się do argumentów podniesionych w zaskarżonej uchwale. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ rozróżnia, na etapie procedury planistycznej określonym w jej art. 18 ust. 2 jako wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dwie formy domagania się przez zainteresowanych uwzględnienia ich żądań, kwestionujących ustalenia przyjęte w projekcie. W art. 23 ustawy przewidziana jest możliwość wniesienia protestu, natomiast w art. 24 ustawy - możliwość wniesienia zarzutu. Zarówno protest jak i zarzut wnoszony jest na piśmie w terminie 14 dni od wyłożenia projektu do publicznego wglądu. W przypadku obu środków o ich uwzględnieniu lub odrzuceniu decyduje rada gminy w drodze uchwały. Różne konsekwencje wniesienia obu środków, przewidziane w przepisach ustawy, wiążą się z różnymi przesłankami uprawniającymi do samego wniesienia danego środka. Art. 23 ustawy określa uprawnienie do wniesienia protestu jako prawo każdego, kto "kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" /art. 23 ust. 1/, natomiast art. 24 określa uprawnienie do wniesienia zarzutu jako prawo podmiotu, "którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" /art. 24 ust. 1/. Zakwalifikowanie przez radę pisma skarżącego jako zarzut, pomimo nazwania swego pisma przez wnioskodawcę protestem, skutkuje koniecznością podjęcia przez sąd wątku oceny prawnej uchwały pod kątem spełniania wymogów treściowych co do odrzucenia zarzutu. Obowiązek uwzględnienia przez radę gminy zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy potencjalne naruszenie interesu prawnego lub uprawnienie osoby wnoszącej zarzut /czyli wkroczenie w jej sferę prawną, chronioną przepisami prawa/ jest równocześnie potencjalnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Przez ten ostatni rozumiane są obowiązujące przepisy prawne oraz zrekonstruowane z nich normy prawne. Nie może być zatem podstawą skutecznego zarzutu fakt braku zgody skarżącego na określoną politykę gospodarowania przestrzenią w gminie. Brak takiej zgody, nawet gdy sam w sobie wiąże się z naruszeniem określonego interesu prawnego lub uprawnienia, otwiera wprawdzie drogę do złożenia i rozpatrzenia zarzutu, jednakże nie wiąże się z obowiązkiem jego uwzględnienia. Istotą takiego ograniczenia zasadności argumentów zarzutu jest konieczność pogodzenia ochrony indywidualnego interesu prawnego z ochroną oraz urzeczywistnianiem interesu ogólnego, realizowanego przez działania gminy polegające na władztwie planistycznym. Stąd też argumentem odrzucenia zarzutu w uchwale nie może być powoływanie się jedynie na realizację interesu ogólnego. Gmina powinna w projekcie planu uwzględniać wiele czynników kształtujących jego treść w ten sposób, aby ingerencja w indywidualne interesy prawne i uprawnienia nie była nadmierna oraz była uzasadniona przez prawo. Istotne jest tu przestrzeganie określonej procedury planistycznej, określonej w rozdziale 2 ustawy, a w szczególności w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przestrzeganie procedury samo w sobie nie jest gwarancją nienadużywania władztwa planistycznego, niemniej umożliwia określoną reakcję zainteresowanych podmiotów na określonych etapach prac nad projektem planu oraz uwzględnianie ich wniosków. Zakres władztwa planistycznego wynikający z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie jest rzecz jasna nieograniczony. Składniki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w zależności od potrzeb występujących na terenie gminy powinny być określone, wskazane są z kolei w art. 10 ust. 1 ustawy. Realizacja programu powinna uwzględniać, na gruncie art. 1 ustawy, zasadę zrównoważonego rozwoju /ust. 1/ oraz szczegółowe wymagania, m.in.: ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, a także walory architektoniczne, krajobrazowe, ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa i prawo własności /ust. 2/. Ustalanie treści planu powinno zatem mieć na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania planu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Konieczne jest zatem badanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie niemniej uciążliwych. Same rozwiązania planistyczne powinny natomiast uwzględniać zarówno założenia techniczne związane z ich realizacją oraz możliwości gospodarcze i finansowe gminy. Ingerencja w interesy prawne przy tworzeniu i uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego związana jest zwykle z ingerencją w prawo własności. Przyjmując, iż nie sama ingerencja w prawo własności i nie każdy jej rodzaj oznaczają zasadność argumentów zarzutu, niezbędne jest przestrzeganie zasady, zgodnie z którą ingerencja nie tylko nie wkracza w sferę chronioną przez ustawy lecz także, nawet, gdy jest z konkretną regulacją ustawową zgodna, nie wkracza w istotę prawa własności. Uchwała o odrzuceniu zarzutu powinna się ustosunkowywać do tych elementów prac nad planem oraz treści projektu planu, w których mogłoby dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będącego jednocześnie naruszeniem obowiązujących norm prawnych. Powinna zawierać zatem także wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne odnoszące się do określonych wyżej przesłanek poprawności budowania planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje na to art. 24 ust. 3 ustawy. Z braku szczegółowych wymogów co do treści takiego uzasadnienia zastosowanie znajdują przepisy Kpa, a w szczególności art. 107 tego kodeksu. Brak uzasadnienia czy też brak wyczerpującego odniesienia się do konkretnych argumentów podniesionych w zarzucie do projektu planu świadczy o wadliwości uchwały i może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W sprawie zainicjowanej niniejszą skargą wymogi związane z formą i treścią uchwały odrzucającej zarzut, zostały co do istoty spełnione. Organ na wstępnie uchwały wyjaśnił najistotniejsze elementy procedury planistycznej, wskazując poszczególne jej etapy wymagane na gruncie art. 18 ust. 2 ustawy. W uchwale organ wyjaśnił, iż wytyczenie drogi gminnej określone zostało w wyniku badania i wyboru rozwiązania o mniejszej uciążliwości projektowanej trasy. Zarzut podniesiony w skardze, iż droga gminna przebiegająca przez działki skarżącego nie jest powiązana z planowanych układem komunikacyjnym nie znajduje potwierdzenia w materiale planistycznym. Organ zasadnie wyjaśnia, iż skierowanie drogi przez tereny będące własnością gminy powodowałoby szereg innych, bardziej uciążliwych dla właścicieli skutków. Nie może być także argumentem decydującym rozważanie wątpliwości skarżącego co do wykupu jego nieruchomości oraz ogólnie co do losów zamierzeń planistycznych w przyszłości i ich realizmu odnośnie do drogi powiatowej K/P/Z, z którą łączy się planowana i kwestionowana przez skarżącego droga gminna. Ocena prawna argumentów związanych z naruszeniem interesu prawnego skarżącego, związanego z ochroną prawa własności, nie prowadzi do stwierdzenia naruszenia norm materialnoprawnych. Uwzględnia tym samym wymogi, które wypływają z wcześniej podniesionych przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasad ustalania treści planu. W świetle powyższych argumentów, zarówno tych o charakterze ogólnym, jak i tych, które odnoszą się do treści uchwały odmawiającej uwzględnianie zarzutu oraz treści skargi Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, a tylko ten aspekt treści decyzji może być przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych też względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.