II SA/Łd 33/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie przy udziale (...) sprawy ze skargi Mariana K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 6 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji - uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Z dnia 17 października 2000 r. (...), (...). Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2000 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia "25 października 2000 r." o zastosowaniu wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo Mariana K. prac obejmujących doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z projektem technicznym poprzez wykonanie w ścianie wschodniej otworów okiennych z luksferów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia 25.07.2000 r. zastosował wobec Mariana K. wykonanie zastępcze obowiązku wykonania prac obejmujących doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z projektem technicznym poprzez wykonanie w ścianie wschodniej otworów okiennych z luksferów. Po rozpatrzeniu zażalenia Mariana K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił niniejsze postanowienie do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność dołączenia do postanowienia tytułu wykonawczego z klauzulą wykonalności. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uzupełnił braki formalne i wydał w dniu 25.10.2000 r. postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego wyżej wymienionego obowiązku, załączając do niego tytuł wykonawczy z klauzulą wykonalności. Na to postanowienie wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Marian K. zarzucając uchybienia formalne i niewykonalność postanowienia. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest poprawne pod względem merytorycznym i nie budzi zastrzeżeń formalnych. W sprawie budynku znajdującego się w D. stanowiącego własność Mariana K. zostały wydane następujące decyzje: 1/ decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 14.08.1992 r. nakazująca doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu technicznego zgodnego z projektem technicznym, tj. w ścianie wschodniej wykonać otwory okienne z luksferów, 2/ decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 25.09.1992 r. zmieniająca decyzję poprzednią poprzez określenie terminu wykonania czynności do dnia 15.03.1993 r., 3/ decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 22.04.1993 r. odraczająca termin wykonania obowiązków do dnia 31.12.1993 r. Wszystkie wyżej wymienione decyzje zostały wydane na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/. Pomimo odroczenia terminu wykonania decyzji dotyczącej doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem Marian K. nie wypełnił ciążących na nim obowiązków. W związku w powyższym, po uprzednim doręczeniu upomnienia, zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia Mariana K. do wykonania obowiązku wynikającego z wyżej wymienionych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Począwszy od r. 1994 r. w przedmiotowej sprawie były wydawane wyłącznie postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego najpierw grzywny w celu przymuszenia, a następnie wykonania zastępczego. Postanowienia wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w 1999 r. i 2000 r. zostały uchylone w wyniku rozpatrzenia zażaleń skarżącego wyłącznie ze względu na uchybienia proceduralne. Organ odwoławczy nie kwestionował nigdy słuszności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu realizacji obowiązku doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem technicznym. Wbrew temu co podnosi skarżący, ani ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. ani obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414/ nie przewiduje przedawnienia po upływie 3 lat od wydania ostatniej decyzji. Zgodnie z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony badać zasadność i wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a także nie może wstrzymać wykonania decyzji podlegającej egzekucji. Decyzja nakładająca obowiązek nadal obowiązuje i organy nadzoru budowlanego mają powinność prowadzić postępowanie egzekucyjne zmierzające do jej realizacji, w tym przymusowej. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, a nie w postępowaniu egzekucyjnym. Zmiana zaś przepisów prawa budowlanego nie ma wpływu na wymagalność obowiązku podlegającego egzekucji. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marian K. zawarł jedynie zarzuty wymierzone przeciwko decyzji nakładającej obowiązek wykonania otworów okiennych z luksferów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowa kontrola rozstrzygnięć administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 51 zd. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność rozstrzygnięcia z prawem, gdyż obowiązkiem Sądu jest rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją ostateczną /postanowieniem/ z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Granice rozpoznania skargi przez Sąd administracyjny są wyznaczone przez kryterium legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd administracyjny nie będąc związany przy rozpoznawaniu skargi na decyzję administracyjną /postanowienie/ granicami skargi, jest związany zakresem rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi może zatem nastąpić także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Po myśli art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. obowiązujący w 1992 r. - Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i gminy bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Sprawy wykonalności rozstrzygnięć administracyjnych w sposób generalny normują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. I tak art. 130 par. 1 Kpa stanowi, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Postępowanie zmierzające do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji może być zatem uruchomione jedynie w stosunku do rozstrzygnięć posiadających walor ostateczności. Tymczasem, jak to wynika z akt administracyjnych, w dniu 8 września 1992 r. do Urzędu Rejonowego w P. wpłynęło pismo Mariana K., w którym to piśmie jego autor odnosi się do decyzji z dnia 14 sierpnia 1992 r. nakładającej na niego obowiązek wykonania otworów okiennych z luksferów (...). Pismu temu nie został nadany żaden bieg, brak jest jakiegokolwiek stanowiska organu odnośnie charakteru tegoż pisma. Zważyć w tym miejscu należy, że skarżący podaje w treści pisma, iż decyzję doręczono mu w dniu 4 września 1992 r., a więc pismo wpłynęło w otwartym terminie do wniesienia odwołania. Tymczasem, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. Przedstawienie na piśmie przez stronę własnego stanowiska w sprawie, odmiennego od zawartego w doręczonej już decyzji organu I instancji, winno być uważane, co jest chyba oczywiste, za przejaw niezadowolenia z rozstrzygnięcia, a wniesienie takiego polemicznego pisma w terminie do wniesienia odwołania wymaga co najmniej dokonania ustaleń co do jego charakteru procesowego. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że w piśmie z dnia 27 marca 1993 r., skierowanym do Urzędu Rejonowego w P. (...) Marian K. napisał, iż złożył odwołanie od decyzji z dnia 14 sierpnia 1992 r. Obowiązkiem organu było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy zamiarem skarżącego było wzruszenie decyzji z dnia 14 sierpnia 1992 r. Wyżej opisana decyzja została zmieniona decyzją z dnia 25 września 1992 r. poprzez ustalenie terminu wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku (...). Treścią pisma z dnia 27 marca 1993 r. Marian K. zaprzeczył, aby decyzja taka została mu kiedykolwiek doręczona, zaś przypięte do tej decyzji "zwrotne potwierdzenie odbioru pisma" w żaden sposób nie pozwala na przyjęcie skutecznego doręczenia decyzji w trybie art. 44 Kpa. Stosownie do postanowienia tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma procesowego adresatowi osobiście /art. 42 Kpa/ lub innej osobie wskazanej w ustawie /art. 43 Kpa/, pismo takie składa się na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy i równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić na drzwiach mieszkania adresata /na drzwiach innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe/ lub w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; jedynie w wypadku zadośćuczynienia powyższym wymogom z mocy prawa /ex lege/ przyjmuje się domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia wspomnianego okresu siedmiodniowego /art. 44 in fine Kpa/. W 1992 r. przepis art. 44 Kpa posiadał brzmienie: W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Tak więc w stosunku do decyzji z dnia 25 września 1992 r. brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia skutecznego jej doręczenia, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, iż posiada ona walor ostateczności. Z tych względów stanowisko Kierownika Urzędu Rejonowego w P. wyrażone w piśmie z dnia 23 kwietnia 1993 r. (...) nie może zasługiwać na aprobatę. To, że z treści przepisu art. 29 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie oznacza, że organ ten zwolniony jest z obowiązku badania pod względem formalnym wniosku o wszczęcie egzekucji. Niedopuszczalność egzekucji bez właściwego tytułu wykonawczego wynika wprost z art. 26 par. 1 ustawy, który do wszczęcia egzekucji wymaga - między innymi - tytułu wykonawczego. Stosownie do treści art. 29 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia egzekucji administracyjnej w sprawie, jeśli obowiązek, którego tytuł wykonawczy dotyczy, nie podlega egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia o tym wierzyciela, zwracając mu tytuł wykonawczy. Przepis ten w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia posiada brzmienie: "jeżeli obowiązek, którego tytuł wykonawczy dotyczy, nie podlega egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wykonawczy wierzycielowi". Powyższe okoliczności mają zasadnicze znaczenie, bowiem jak to wynika z treści postanowienia organu I instancji z dnia 17 października 2000 r. zawarte w nim rozstrzygnięcie odwołuje się właśnie do niedoręczonej skarżącemu decyzji z dnia 25 września 1992 r., jako do tej, która nałożyła na Mariana K. przedmiotowe obowiązki. Na marginesie tylko podnieść należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 6 grudnia 2000 r. rozpoznał zażalenie na nieistniejące w sprawie postanowienie organu I instancji z dnia "25 października 2000 r." Z powyższych względów, z mocy art. 22 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3, art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA - pkt 2 wyroku.