II SA/Kr 2208/03

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2003 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 31 lipca 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 3 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie udziału mieszkańców Gminy S. w realizacji inwestycji pn. "Kanalizacja sanitarna gmin: S. - S.-J.- W. w latach 2004-2006" - skargę oddala. Rada Miejska w S., powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 lit. "e" oraz pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę w sprawie udziału mieszkańców gminy S. w realizacji inwestycji pn. "Kanalizacja sanitarna gmin: S. - S.-J. - W. w latach 2004-2006'', Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Ś. stwierdził nieważność par. 3 ust. 2 powołanej uchwały. W dniu 29 sierpnia 2003 r. Rada Miejska podjęta uchwałę (...) o zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanego rozstrzygnięcia nadzorczego, czego konsekwencja była skarga, domagająca się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, W swej odpowiedzi Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi. Określając źródła finansowania kanalizacji sanitarnej, par. 3 ust. 2 zaskarżonej uchwał; stwierdza co następuje: Przewiduje się, iż wpłata od jednego gospodarstwa domowego będzie wynosić: - podłączenie do kanalizacji wraz z przyłączem długości do 30 mb włącznie ryczałtem - kwotą 1.000 zł, - za podłączenie do kanalizacji wraz z przyłączem powyżej 30 mb - opłata ryczałtowa jak wyżej oraz za każdy dodatkowy mb - 30 zł /słownie: trzydzieści złotych/. W ocenie Wojewody opłaty wymienione w zaskarżonej uchwale mają charakter publicznoprawny. Nie są to opłaty w rozumieniu prawa cywilnego, gdyż nie są ekwiwalentem za wykonane świadczenia. Uchwała stanowi więc próbę przerzucenia na mieszkańców obowiązku przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, mającego sfinansować inwestycje miejskie /art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę/. Tymczasem mieszkańcy uczestniczą w finansowaniu inwestycji w formie opłaty adiacenckiej, uregulowanej przez art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dla tych celów zaskarżona uchwała również nie jest adekwatna. Natomiast Miasto jest zdania, że par. 3 ust. 2 uchwały nie nakłada na mieszkańców gminy jakiegokolwiek obowiązku prawnego, a w szczególności - nie wprowadza żadnych dodatkowych opłat publicznoprawnych. Ustalona w par. 3 ust. 2 opłata stanowi ryczałtowo określoną kwotę na pokrycie kosztów usługi zrealizowania indywidualnego przyłącza kanalizacyjnego. Opłata jest ekwiwalentem za wykonanie prac projektowych i robót budowlanych. Z tego powodu nie można owym opłatom przypisać charakteru daniny publicznej. Rada Miejska sformułowała jedynie zalecenia dla organu wykonawczego, zaś szczegółowe warunki opłat będą określane w indywidualnych umowach, jakie Miasto będzie zawierało z zainteresowanymi osobami. Gmina powołała się na wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 1993 r., SA/Wr 841/93, potwierdzający uprawnienie organów stanowiących gminy do ustalania dobrowolnego udziału mieszkańców v. realizacji gminnych zadań inwestycyjnych. Sporna jest również kompetencja Rady Miejskiej do regulowania spraw objętych art. 15 ust. 2 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zdaniem Wojewody, Rada. Gminy uchwala jedynie regulamin dostarczania wody, zaś osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, stosownie do uchwalonego przez radę gminy. Tymczasem par. 1 pkt 4 uchwały przewiduje dobrowolny udział ludności w finansowaniu inwestycji. Gmina inaczej interpretuje treść powyższych przepisów. Ponoszenie przez właściciela nieruchomości kosztów przyłączenia nieruchomości do sieci miejskiej nie stanowi przeszkody dla zrealizowania tego przyłączenia przez Gminę w toku wykonywania sieci miejskiej. Wykonanie przyłączenia przez Gminę jest o 70 procent tańsze niż gdy przyłączenia dokonuje indywidualny zainteresowany. Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zdaniem Sądu Wojewoda Ś. nie wykazał, że par. 3 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w S. 7 dnia 27 czerwca 2003 r., (...) wprowadził opłaty publicznoprawne, mające obowiązywać na terenie Miasta S. Uchwała nie nałożyła na żaden podmiot prawa obowiązku zapłacenia kwot wymienionych w par. 3 ust. 2 uchwały /"przewiduje się"/. Przepis ten nie może być traktowany, ani jako podstawa prawna decyzji ustalającej wysokość opłaty, ani podstawa dla egzekucji kwot ustalonych w tym przepisie. W konsekwencji dla oceny legalności par. 3 ust. 2 uchwały nie ma znaczenia czy świadczenie to będzie zryczałtowane czy ekwiwalentne. par. 5 uchwały przewiduje zaledwie wywieszenie tekstu uchwały na tablicy ogłoszeń, gdy tymczasem akty prawa miejscowego mogą wejść w życie dopiero po opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym /art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - Dz.U. 2000 nr 62 poz. 718 ze zm./. Wojewoda Ś. nie wykazał, że par. 3 ust. 2 uchwały stanowi próbę uchylenia art. 5 ust. 2 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków czy zmodyfikowania ustawowych obowiązków przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Uchwała nie wypowiada na temat obowiązków wykonawcy gminnej sieci sanitarnej, ani na temat - opłat adiacenckich. Równocześnie brak powodów dla zakwestionowania twierdzenia Miasta, że adresatem zakwestionowanej uchwały jest organ wykonawczy gminy. Należy więc postawić pytanie czy uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 27 czerwca 2003 r., (...) mieści się w granicach dopuszczalnej ingerencji Rady Miejskiej w ustawową właściwość Burmistrza Miasta S. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gmina dysponuje dwoma organami: organem uchwałodawczym i wykonawczym; Burmistrz Miasta nie jest więc organem Rady Miejskiej. Rada Miejska kształtuje politykę działania Rady i Burmistrza /art. 18 ust. 2 pkt 4, 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym/ oraz podejmuje uchwały w sprawach majątkowych gminy, ale wyłącznie w zakresie przekraczającym zwykły zarząd. Do żadnej z tych grup nie można zaliczyć par. 3 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 27 czerwca 2003 r. (...). Równocześnie to Burmistrz Miasta gospodaruje mieniem komunalnym /art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym/ oraz reprezentuje Miasto wobec osób trzecich /art. 31 w zw. z art. 46 ustawy o samorządzie gminnym/. Ustalenie pożądanych dobrowolnych kwot z podaniem stawek za metr instalacji, mających wspomóc budowę miejskiej sieci sanitarnej, o wniesienie których Gmina chciałaby prosić mieszkańców gminy należy do problematyki bieżącego zarządu mieniem w zakresie nieprzekraczającym bieżącego zarządu. Sąd stwierdza, że par. 3 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 27 czerwca 2003 r., (...) przekracza ustawowe granice oddziaływania Rady Miejskiej na działania Burmistrza. W tym więc zakresie zaskarżona uchwała narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r, o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.