II SA/Gd 1030/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Janiny P. na decyzję Wojewody P. z dnia 20 kwietnia 2000 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 24 stycznia 2000 r., (...), (...). Decyzją z dnia 24 stycznia 1997 r., (...), Prezydent Miasta G. na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 34 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa udzielił Ryszardowi P. pozwolenia na budowę - modernizację istniejącego budynku i ogrodzenia oraz przebudowę dachu płaskiego na stromy. Po rozpoznaniu odwołania Janiny P. /właścicielki sąsiedniej nieruchomości/ Wojewoda G. decyzją z dnia 8 maja 1997 r., (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 3 września 1997 r., (...) na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ i art. 104 Kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ryszardowi P. pozwolenia na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego oraz przebudowę dachu płaskiego na stromy na działce położonej przy ul. I A. W. P. 19. Po rozpatrzeniu odwołania Janiny P. Wojewoda G. decyzją z dnia 15 października 1997 r., (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi Janiny P., Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 października 1999 r., II SA/Gd 2176/97 uchylił ww. decyzje organów obu instancji o pozwoleniu na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego oraz przebudowę dachu płaskiego na stromy na działce położonej w G. przy ul. I A. W. P. 19. Powodem uchylenia decyzji był brak zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na realizację przedmiotowej inwestycji na obszarze K.-G., stanowiącym zespół urbanistyczny wpisany do rejestru zabytków i objętym ochroną konserwatorską. Sąd wskazał, że zezwolenie takie zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ w zw. z art. 32 ust. 1 prawa budowlanego powinno być wydane w formie decyzji administracyjnej w trybie odrębnego i samoistnego postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia 24 stycznia 2000 r., (...) Prezydent Miasta G., na podstawie art. 105 par. 2 i art. 104 Kpa orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego przy ul. I A. W. P. 19 w G. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 7 stycznia 2000 r. inwestor zgłosił zakończenie prac budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego, przedkładając wszystkie prawem przewidziane dokumenty. W tej sytuacji postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Od tej decyzji odwołanie wniosła Janina P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odwołaniu skarżąca wskazała, że decyzja o umorzeniu postępowania była przedwczesna, gdyż zakończenie budowy nie nastąpiło 7 stycznia 2000 r., ponieważ w następnych dniach roboty budowlane były kontynuowane /trwały prace betoniarskie/. Skarżąca podniosła także, iż brak tablicy informacyjnej uniemożliwiał stwierdzenie faktu zakończenia robót. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda P., decyzją z dnia 20 kwietnia 2000 r., (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i art. 105 par. 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in. co następuje: W dniu 6 stycznia 2000 r. do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy w dniu 28 września 1999 r., co wynika także z zapisu w dzienniku budowy. Wobec tego, że roboty budowlane prowadzone były na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a organy administracji architektoniczno-budowlanej w związku z wyrokiem NSA mają obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego przy ul. I A. W. P. 19 w G., prawidłowym rozstrzygnięciem jest umorzenie tego postępowania administracyjnego w trybie art. 105 Kpa jako bezprzedmiotowego /roboty budowlane zostały wykonane/. Ponadto, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że ponowne rozpoznanie sprawy /po wyroku NSA/ ma miejsce w sytuacji, gdy roboty budowlane są już prowadzone i zakończone. Podstawę decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi art. 28 prawa budowlanego, który dotyczy tylko zamierzonych robót. Zatem w zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji bezprzedmiotowa jest kontrola wszystkich dokonanych uzgodnień przy projektowaniu. W skardze do Sądu Janina P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi /sporządzonej 16 maja 2000 r./ skarżąca podniosła, że niezgodne ze stanem rzeczywistym jest ustalenie organów, iż zakończenie robót budowlanych nastąpiło 28 września 1999 r., skoro roboty takie nadal trwają. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazano, że wykonywane na terenie przedmiotowej nieruchomości prace związane są z wykonaniem modernizacji elementów ogrodu, które nie wymagają zgody organów nadzoru architektoniczno-budowlanego. Sąd administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 105 par. 1 Kpa była niewłaściwa. Przede wszystkim organy nie sprawdziły czy roboty budowlane zostały istotnie zakończone, a tym samym czy przedmiotowy obiekt był w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania. Nie wystarczające było w tej mierze oparcie się jedynie na zgłoszeniu inwestora o zakończeniu budowy, popartym zapisami w dzienniku budowy, w sytuacji gdy skarżąca Janina P. w pismach kierowanych do organu I instancji oraz w odwołaniu zaprzeczała by roboty budowlane zostały zakończone. Przeciwnie, twierdziła, że takie roboty trwają. Wskazać tu trzeba, że inwestor Ryszard P. był na rozprawie dnia 14 października 1999 r. i wysłuchał wyroku Sądu administracyjnego w sprawie II SA/Gd 2176/97 wraz z pouczeniem o jego prawomocności. Był zatem od tego dnia świadomy, że decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona. Zatem wiedział o tym, że po ogłoszeniu wyroku nie wolno mu prowadzić robót budowlanych, gdyż byłaby to samowola budowlana. W tej sytuacji znaczenia nabiera ustalenie rzeczywistej daty zakończenia budowy lub ustalenie, że były one prowadzone po uchyleniu wyrokiem Sądu pozwolenia na budowę. W tym ostatnim wypadku zaistniałyby warunki do wkroczenia organów nadzoru budowlanego i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Gdyby natomiast okazało się, że inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej prowadząc roboty budowlane po wyroku Sądu administracyjnego, a budynek wybudował na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu ogłoszenia ww. wyroku i to w sytuacji gdy wykonanie tej decyzji nie było wstrzymane to organ architektoniczno-budowlany powinien był wydać po ponownym rozpatrzeniu sprawy nową decyzję o pozwoleniu na budowę uwzględniając ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 14 października 1999 r., II SA/Gd 2176/97. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której doszłoby do wybudowania budynku bez wymaganego prawem uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków /w formie decyzji i w trybie odrębnego i samoistnego postępowania przed organami konserwatorskimi z udziałem stron postępowania o pozwolenie na budowę/ z tego tylko względu, że inwestor /po wyroku Sądu administracyjnego/ 7 stycznia 2000 r. zgłosił zakończenie budowy. Zważyć tu należy, że sytuacja, w której inwestor rozpoczął budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została przez Sąd administracyjny uchylona nie została uregulowana w prawie budowlanym ani w żadnej innej ustawie. Możliwe byłoby zatem poszukiwanie rozwiązania tej sytuacji poprzez stosowanie w drodze analogii przepisów regulujących podobną sytuację faktyczną. Wobec tego zauważyć należy, że sytuacja faktyczna, w której inwestor rozpoczyna budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie uchylonej przez sąd administracyjny odpowiada hipotezie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, którego konsekwencją może być stosowanie art. 51 ust. 1a tego prawa, tylko w jednym elemencie, mianowicie jest to inny przypadek niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Nie daje to jednak podstaw do zastosowania tego przepisu w drodze analogii, gdyż na tym podobieństwo między wskazanym stanem faktycznym, a hipotezą art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego się kończy. Faktem jest, że w orzecznictwie przyjmowano już możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego w razie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczyło to jednakże sytuacji, w której przepis Prawa budowlanego odsyłał, przynajmniej pośrednio, do instytucji pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Chodzi tutaj o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. OPS 9/01 /ONSA 2002 Nr 2 poz. 59/, w której przyjęto, że decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego podejmuje organ nadzoru budowlanego także wówczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 36a ust. 2 tej ustawy, uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym przypadku przepisem Prawa budowlanego pozwalającym na zastosowanie art. 51 ust. la Prawa budowlanego jest art. 37 ust. 2 tego prawa, w którym stanowi się, że rozpoczęcie lub wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1 tego artykułu i w art. 36a ust. 2, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Podobnego, wyraźnego odesłania do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w sytuacji inwestora rozpoczynającego budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie uchylonej przez sąd administracyjny, jak już wskazano, nie ma. W obowiązującym systemie zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, zaskarżeniu podlegają decyzje ostateczne. Upływ czasu pomiędzy podjęciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyrokiem sądu administracyjnego, lub chociażby wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, które nie jest przecież regułą, powodować może, że praktycznie w każdej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przed ewentualnym uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny inwestor rozpocznie budowę. Przyjęcie w takiej sytuacji, że na skutek rozpoczęcia i kontynuowania budowy sprawa o pozwolenie na budowę staje się bezprzedmiotowa stawia pod znakiem zapytania sens orzekania przez sąd administracyjny w sprawie pozwolenia na budowę. Uwzględniając skargę sąd administracyjny wskazuje w jaki sposób organ administracyjny naruszył prawo. Ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w jego orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia /art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Pozwolenie na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem inny organ, np. organ nadzoru budowlanego, jako organ, który nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę uchylonej przez sąd administracyjny, nie będzie związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. To zaś stawia pod znakiem zapytania sens kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę dokonywanej przez sąd administracyjny. Zdaniem Sądu z uwagi na to, że w sprawie orzekał sąd administracyjny, który skontrolował decyzję o pozwoleniu na budowę, i wyraził w uzasadnieniu wyroku wiążącą organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenę prawną, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę musi być kontynuowane bez względu na to, czy inwestor rozpoczął roboty budowlane i na jakim są one etapie. Zatem w sytuacji, w której inwestor rozpoczął budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie uchylonej przez sąd administracyjny, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie staje się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, jeżeli inwestor rozpocznie budowę /wyroki NSA z dnia: 27 października 1999 r. IV SA 1311/96, 21 czerwca 1999 r. IV SA 653/97, 22 października 1998 r. IV SA 1860/96, 22 lipca 1998 r. IV SA 1454/96 - nie publ./. Należy jednak rozgraniczyć sytuację, w której budowa zostaje rozpoczęta bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od sytuacji, w której rozpoczęcie robót następuje na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę następnie uchylonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W pierwszej sytuacji nie jest dopuszczalne wydawanie pozwolenia na budowę, gdyż należy wszcząć postępowanie zmierzające go usunięcia samowoli budowlanej, w drugiej sytuacji istotne względy przemawiają za kontynuacją postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Takie właśnie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku już uprzednio w sprawie II SA/Gd 1930/01. Postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę nie można zatem uznać za bezprzedmiotowe z tego powodu, że inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy /art. 54 ust. 1 prawa budowlanego/ w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została przez Sąd administracyjny uchylona, tak jak miało to miejsce w sprawie niniejszej /uchylono decyzję wyrokiem Sądu 14 października 1999 r., a inwestor Ryszard P. zawiadomienie sporządził 20 grudnia 1999 r., które do organu wpłynęło 6 stycznia 2000 r./. Zawiadomienie takie, wniesione po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie daje organowi właściwemu /właściwym do stosowania art. 54 prawa budowlanego w czasie wydania zaskarżonej decyzji, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy był organ architektoniczno-budowlany, zaś aktualnie, od 11 lipca 2003 r. organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - Dz.U. nr 80 poz. 718/ możliwości sprawdzenia czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Możliwość takiej weryfikacji zawiadomienia o zakończeniu budowy daje dopiero wydane /po uchyleniu/ nowe pozwolenie na budowę. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby stwarzać możliwości nadużycia prawa przez sankcjonowanie samowoli budowlanej, brak możliwości ustalania czy nastąpiły istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę, a także prowadziłoby to do realizacji inwestycji z pominięciem oceny prawnej Sądu administracyjnego dokonanej w wyroku uchylającym decyzję o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie byłoby to bądź sankcjonowanie samowoli budowlanej /jeśli roboty budowlane inwestor, który wiedział o prawomocnym wyroku NSA uchylającym decyzję o pozwoleniu na budowę prowadziłby po wydaniu tego wyroku/, bądź zrealizowanie budowy bez właściwego uzgodnienia inwestycji z organami ochrony konserwatorskiej. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że postępowanie o pozwolenie na budowę w sytuacji ww. nie staje się bezprzedmiotowe, lecz powinno być kontynuowane i zakończone wydaniem merytorycznej decyzji w zakresie pozwolenia na budowę. Po wydaniu takiego pozwolenia na budowę właściwy organ może sprawdzić czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z pozwoleniem na budowę. Jeśli stwierdzonoby, że obiekt budowlany został wybudowany z dokonaniem istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, wówczas zastosowanie znalazłby przepis art. 36a prawa budowlanego. Konsekwencją zaś tego byłoby prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 prawa budowlanego. Mając zatem na uwadze wyżej wskazane względy Sąd administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zaś o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 55 ust. 1 tej ustawy.