II SA/Ka 3029/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krystyny O. na decyzje Wojewody Ś. z dnia 26 września 2001 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia zmiany projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję, (...). Decyzją z dnia 28 czerwca 2001 r. Starosta C. uchylił swoją decyzję z dnia 31 sierpnia 1999 r. w części, tj. w zakresie zatwierdzenia planu zagospodarowania terenu osiedla domów jednorodzinnych i zatwierdził projekt zamienny zagospodarowania terenu osiedla sporządzony w styczniu 2001 r. oraz udzielił pozwolenia na budowę - kontynuację budowy osiedla domów jednorodzinnych według projektu zamiennego przy ul. Sz. w U. - Z., na działce nr 3569/16. Pozostawił bez zmian pozostałe warunki określone w decyzji z dnia 31 sierpnia 1999 r. (...). Zaznaczył, że decyzja nie dotyczyła budynków oznaczonych na rysunku projektu zagospodarowania terenu nr 15-20, które wyłączono do odrębnego postępowania. Zmiany wprowadzone przez inwestora polegały na przesunięciu głównego wjazdu na teren osiedla w kierunku południowym ku ulicy Sz., bez wykorzystania istniejącej drogi dojazdowej, ponownym zlokalizowaniu w północno-wschodnim narożniku terenu osiedla budynku nr 1, pominiętego ostatecznie w projekcie zatwierdzonym w 1999 r., odłączeniu budynku szeregowego nr 5 od szeregi 1-5 i dołączenie go do zespołu budynków 6-11, przesunięciu szeregu budynków 1-4 w kierunku północnej granicy nieruchomości /5m od granicy/, zmianie usytuowania zespołu garaży 15-20 poprzez ich rozblokowanie i umieszczenie w dwóch zespołach od północnej strony działki /garaże 17-20/ i południowej /garaże 12-16/, zlikwidowaniu połączenia ulicy osiedlowej z istniejąca drogą dojazdową. W podstawie prawnej decyzji przytoczono art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 155 Kpa. Natomiast w uzasadnieniu wskazano, iż zmiany zgłoszone przez inwestora uwzględniały uwagi właścicieli sąsiednich nieruchomości, w szczególności te dotyczące rezygnacji z dojazdu do osiedla z wykorzystaniem drogi dojazdowej. Pozostałe zmiany były konsekwencją wytyczenia nowego wjazdu do osiedla. W odwołaniu Krystyna O. zarzuciła, iż decyzja nie uwzględniła stanowisk właścicieli sąsiednich nieruchomości w szczególności dotyczących lokalizacji zespołu 8 garaży po wschodniej stronie działki w miejscu, gdzie rosną stare drzewa. Ich usunięcie będzie groziło obsunięciem się gruntu. Powołała się na opinię inż. S., której jednak nie dołączono do akt. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 września 2001 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36 "a" ust. 2 Prawa budowlanego Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego zagospodarowania terenu osiedla domów jednorodzinnych wraz z naniesionymi poprawkami oraz uchylił decyzję I instancji w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę zespołu garaży na terenie oznaczonym jako osuwiskowy, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie zmian w projekcie zagospodarowania działki. Do wniosku dołączył opinię geotechniczną geologa W. K. weryfikującą wcześniejsze opracowanie. Nowa opinia, wykonana po odkryciu zbocza, ujawniła korzystniejsze warunki geologiczne, które umożliwiały posadowienie garaży w północno - wschodniej części działki, w terenie oznaczonym jako obszar zagrożony osuwiskiem, pod warunkiem wykonania odwodnienia. Pozostawiono istniejącą w tym miejscu zieleń. Z udziałem stron przeprowadzono oględziny miejsca. Postanowiono skorygować usytuowanie garaży w obszarze zagrożonym, pozostawiając 6 boksów odsuniętych od północnej granicy działki. Ze względu na warunki geologiczne inwestor powinien był przedstawić do zatwierdzenia odrębny projekt architektoniczno-budowlany dotyczący tych garaży. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krystyna O. zarzuciła, iż budowa osiedla byłą niegodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U., a ją samą pominięto tak w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zaś sama budowa była prowadzona niezgodnie z przepisami par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 2, par. 7 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Jej kontynuacja w terenie osuwiskowym groziła katastrofą budowlaną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu była poddana kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. i ten organ odmówił decyzją z dnia 7 listopada 2000 r. stwierdzenia jej nieważności. Nadto skarżąca nie była strona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, bowiem nie była właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której miała powstać planowana inwestycja. Proponowane przez inwestora zmiany nie naruszały interesu osób trzecich, wychodziły naprzeciw żądaniu sąsiadów. Organ odwoławczy w całości podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 36 "a" ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/ istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę było dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku naruszenia tego warunku właściwy organ uchylał decyzję o pozwoleniu na budowę. Art. 36a Prawa budowlanego był i w jego obecnym brzmieniu jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 Kpa. Precyzuje wyczerpująco przesłankę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Uznaniu administracyjnemu pozostawiono ocenę "istotności odstąpienia". W rozpoznawanej sprawie zakres zaproponowanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i stanowiącego jego istotny element planu zagospodarowania terenu był znaczny i mieścił się w pojęciu "istotnego odstąpienia" od zatwierdzonego projektu. Całkowicie zmieniono główny wjazd do osiedla sytuując go bezpośrednio przy ul. Sz. Zmieniono lokalizację kilku budynków mieszkalnych, powrócono do pierwotnej, nie zatwierdzonej, koncepcji budowy budynku nr 1. Zmieniono położenie części garaży. Zatem realizacja tak zmienionego zamierzenia inwestycyjnego wymagała zmiany udzielonego już decyzją z dnia 31 sierpnia 1999 r. pozwolenia na budowę. Redakcja przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie na to, że w wyniku wniosku inwestora wszczynane jest nowe postępowanie administracyjne o zmianę pozwolenia budowlanego, które, w wyniku uznania przez organ, że planowane odstąpienie ma istotny charakter kończy się decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Ten przepis nie stanowi podstawy do utrzymywania w mocy całości lub części dotychczas obowiązującej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub uchylania takiej decyzji w całości lub w części. Jeżeli przedłożony przez inwestora zmieniony projekt budowlany nie spełnia warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a o jakich mowa w art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego, to nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Art. 36a ust. 1 cytowanej ustawy reguluje sytuację inwestora "na przyszłość", gdy nie przystąpił on do realizacji inwestycji niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Natomiast art. 36a ust. 2 reguluje sytuację, gdy inwestor bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przystąpił do realizacji zmienionego w istotny sposób w stosunku do warunków określonych w pozwoleniu na budowę zamierzenia inwestycyjnego. Wówczas właściwy organ winien uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Tymczasem organ II instancji w rozpoznawanej sprawie uznał, że projekt budowlany w wyniku wprowadzonych do niego zmian, a ściślej zmian w planie zagospodarowania terenu wymagał uzupełnienia o nowe rozwiązania projektowe garaży, które miały być posadowione w terenie osuwiskowym, to nie mógł w trybie art. 36a ust. 2 cytowanej ustawy w związku z art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa wydawać decyzji zatwierdzającej zmiany w planie zagospodarowania terenu i uchylającej pozwolenie budowlane w części dotyczącej budowy garaży oraz utrzymującej w mocy w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji. Która to decyzja utrzymała w mocy, w zakresie nie objętym zmianami decyzję z dnia 31 sierpnia 1999 r. Nadto z zakresu obowiązywania tej decyzji organ I instancji wyłączył, bez wskazania podstawy prawnej budowę, domów o numerach 15 - 20 /numeracja przyjęta w planie zagospodarowania terenu/. Wskazał, że co do nich toczyło się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Nie wyjaśniono, czego dokładnie dotyczyło to postępowanie. Jeśli inwestor dopuścił się już samowoli budowlanej naruszając warunki udzielonego mu pozwolenia na budowę, to niedopuszczalnym było zmienianie tego pozwolenia, i to także w części, w jakiej dotychczas nie dopuścił się istotnych od niego odstępstw. Wreszcie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Na jego podstawie można zmienić decyzję organu I instancji, a nie utrzymywać ją w części w mocy, a w części uchylać bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto w mocy utrzymano decyzję organu I instancji w części zatwierdzającej projekt zamiennego zagospodarowania terenu wraz z naniesionymi poprawkami. Tymczasem w postępowaniu odwoławczym, co przyznał inwestor na rozprawie i co wynikało z protokołu oględzin oraz samego planu zagospodarowania terenu wprowadzono do niego dalsze zmiany. Zatem nie można było utrzymać w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji zatwierdzającego projekt, skoro na tym etapie postępowania projekt miał inny kształt, niż w postępowaniu odwoławczym, a same zmiany miały istotny charakter. Dotyczyły zmiany lokalizacji części garaży. Wobec powyższego, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylono zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik postępowania. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.